財政部近日的兩則通報再次引出地方政府債務(wù)(下稱(chēng)地方債)這頭 " 灰犀牛 "，隨之而來(lái)，2018 年地方債強化監管問(wèn)責脈絡(luò )清晰。

據《北京商報》報道，12 月 22 日，財政部對外通報，江蘇、貴州兩省近期查實(shí)多起地方政府違法違規舉債擔保問(wèn)題，除責令限期整改，還對 71 名相關(guān)責任人進(jìn)行了不同程度處分。

23 日，審計署公布了《財政部關(guān)于堅決制止地方政府違法違規舉債遏制隱性債務(wù)增量情況的報告》，在介紹近些年地方債管理舉措和地方違法違規舉債成因分析后，闡明了下一步地方債管理思路。其中為了化解存量隱性債務(wù)，財政部提出，堅持中央不救助原則，做到 " 誰(shuí)家的孩子誰(shuí)抱 "，堅決打消地方政府認為中央政府會(huì ) " 買(mǎi)單 " 的 " 幻覺(jué) "，堅決打消金融機構認為政府會(huì )兜底的 " 幻覺(jué) "。

同日，審計署審計長(cháng)胡澤君在向十二屆全國人大常委會(huì )第三十一次會(huì )議作《國務(wù)院關(guān)于 2016 年度中央預算執行和其他財政收支審計查出問(wèn)題整改情況的報告》時(shí)也著(zhù)重提到了部分地方政府債務(wù)增長(cháng)較快、有的還違規舉債問(wèn)題。不難看出，嚴管地方債、遏制隱性債已然成為明年經(jīng)濟工作的 " 重頭戲 "。

遏制隱性債務(wù)

財政部表示，通過(guò)持續規范管理，截至 2016 年末，全國法定限額內政府債務(wù)余額 27.33 萬(wàn)億元，負債率(債務(wù)余額 /GDP)為 36.7%，低于主要市場(chǎng)經(jīng)濟國家和新興經(jīng)濟體水平;地方政府債務(wù)余額 15.32 萬(wàn)億元，債務(wù)率(債務(wù)余額 / 綜合財力)為 80.5%，低于國際通行的 100% 至 120% 警戒線(xiàn)。目前，地方政府債務(wù)風(fēng)險總體可控。

有機構統計顯示，今年前三季度，我國累計發(fā)行地方債 3.53 萬(wàn)億元，其中，第三季度發(fā)債節奏大幅提速，發(fā)行規?？傆?1.67 萬(wàn)億元，環(huán)比增長(cháng) 20.5%。不斷回溫的地方債似乎正加速與前幾年的冷清局面作別。然而，也正是在此時(shí)，地方頻繁被曝出的違法違規舉債擔保問(wèn)題，也讓這一制度被推至輿論的風(fēng)口浪尖。

對此，在下一步地方債管理工作中，堅決遏制隱性債務(wù)增量被放到第一位?！秷蟾妗访鞔_指出，雖然地方政府債務(wù)風(fēng)險總體可控，但個(gè)別地方政府繼續通過(guò)融資平臺公司、PPP、政府投資基金、政府購買(mǎi)服務(wù)等方式違法違規或變相舉債，風(fēng)險不容忽視。

對此，第一財經(jīng)舉例稱(chēng)，比如，去年 6 月審計署公布的地方政府債務(wù)重點(diǎn)專(zhuān)項審計發(fā)現，至 2015 年底，浙江、四川、山東和河南 4 個(gè)省份通過(guò)違規擔保、集資或承諾還款等方式，舉債余額為 153.5 億元。有的地方出現一些隱性債務(wù)，內蒙古、山東、湖南和河南等 4 個(gè)省在委托代建項目中，約定以政府購買(mǎi)服務(wù)名義支付建設資金，涉及融資 175.65 億元;浙江、河南、湖南和黑龍江等 4 個(gè)省在基礎設施建設籌集的 235.94 億元資金中，不同程度地存在政府對社會(huì )資本兜底回購、固化收益等承諾。

從地方政府及相關(guān)部門(mén)反映的情況看，地方政府違法違規舉債的主要原因有四個(gè)：一些地方黨政領(lǐng)導干部政績(jì)觀(guān)不正確;一些金融機構放松風(fēng)險管控要求，大量違規提供融資;違法違規融資行為問(wèn)責不到位;金融監管部門(mén)問(wèn)責金融機構的制度尚不健全，對相關(guān)違法違規行為處罰不嚴。

針對上述審計署發(fā)現的問(wèn)題，各地也在積極整改。12 月 23 日披露的國務(wù)院關(guān)于 2016 年度中央預算執行和其他財政收支審計查出問(wèn)題整改情況的報告稱(chēng)，對違規舉債問(wèn)題，相關(guān)地方通過(guò)終止或修改協(xié)議、撤銷(xiāo)承諾函及提前償還等方式整改 253.5 億元;對其余 283.69 億元違規舉債余額，相關(guān)地區與債權人進(jìn)行協(xié)商，制定了整改方案。

對于遏制隱性債務(wù)增量，財政部從地方政府、金融機構和中央企業(yè)三個(gè)層面下手。

財政部稱(chēng)，將進(jìn)一步完善地方建設項目和資金管理。加大財政約束力度，有效抑制地方不具備還款能力的項目建設。有關(guān)部門(mén)要加強監督管理，從嚴審核把關(guān)，嚴禁建設形象工程、政績(jì)工程以及脫離當地財力可能的項目。

另外，管控好新增項目融資的金融 " 閘門(mén) "。督促金融機構盡職調查、嚴格把關(guān)，對沒(méi)有穩定經(jīng)營(yíng)性現金流作為還款來(lái)源或沒(méi)有合法合規抵質(zhì)押物的項目，金融機構不得提供融資，嚴格按商業(yè)化原則提供融資。

此外，強化中央企業(yè)債務(wù)融資管控，嚴禁違規為地方政府變相舉債。

債務(wù)風(fēng)險關(guān)鍵是借債沒(méi)有產(chǎn)出

債務(wù)問(wèn)題的本質(zhì)是投入與產(chǎn)出的關(guān)系。

據澎湃新聞報道，上海對外經(jīng)貿大學(xué)金融學(xué)院講師鐘輝勇表示，如果借債有產(chǎn)出，其實(shí)并不擔心債務(wù)的償還，因為不存在違約的風(fēng)險?，F在大家擔心債務(wù)風(fēng)險，其實(shí)關(guān)鍵是借債沒(méi)有產(chǎn)出，所以才會(huì )擔心債務(wù)引發(fā)的違約風(fēng)險。

當下，地方政府的投資多偏向于鐵路、公路、機場(chǎng)等重大基礎設施建設項目和農村水、 電、路等民生工程和基礎設施項目，財務(wù)回報率普遍較低。鐘輝勇指出，現在地方債務(wù)問(wèn)題一方面是欠發(fā)達地區的債務(wù) /GDP 比例更高，但這些地區的債務(wù)償還能力卻更弱。如果這些地區的債務(wù)償還出現問(wèn)題，最后壓力必然會(huì )轉移給中央政府。

興業(yè)研究城投行業(yè)分析師程謙表示，從風(fēng)險的角度看，可以說(shuō)最大的問(wèn)題是增速過(guò)快，而且地區差異很大，有些地區的隱性債務(wù)負擔已經(jīng)很?chē)乐亓?。另外地方政府舉債的時(shí)候都是手里的土地會(huì )升值，打算以賣(mài)地收入來(lái)還的，但是地價(jià)上漲難以持續，如果房?jì)r(jià)下跌，政府的收入端也會(huì )受影響。

" 根據融資平臺半年報和三季報估算，今年融資平臺有息債務(wù)增速大約在 15% 左右，比財政整體收入的增速要高。" 程謙分析稱(chēng)。

城投債仍在風(fēng)險積累期，剛兌遲早會(huì )被打破

在興業(yè)研究宏觀(guān)團隊分析師何津津看來(lái)，最需要提防的一點(diǎn)是，在現在的政策導向下，明年城投債，作為 " 最后的信仰 "，剛性?xún)陡犊赡軙?huì )被打破。何津津表示，這是市場(chǎng)角度來(lái)看最大的風(fēng)險點(diǎn)。

所謂城投債，是指為地方經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展籌集資金，由地方政府投融資平臺公司發(fā)行的債券，包括企業(yè)債、公司債、中期票據、短期融資券、非公開(kāi)定向融資工具(PPN)等。

一般來(lái)說(shuō)，由于地方政府財政投資項目收益率偏低，但融資成本卻在不斷升高。如果某個(gè)地方融資平臺出現違約，這不僅會(huì )影響該融資平臺的后續融資，還會(huì )影響到整個(gè)財政系統融資的可持續性?；诖?，地方政府為了滿(mǎn)足其融資平臺的融資需求，并降低其融資成本，就會(huì )以 " 剛性?xún)陡?" 為保證。

對于地方融資平臺的 " 剛性?xún)陡?" 的原因，鐘輝勇分析稱(chēng)，首先是監管部門(mén)的要求，即 " 絕不允許發(fā)生資本市場(chǎng)違約事件 "。再者，地方政府可以通過(guò)各種協(xié)調來(lái)保證本地融資的零違約，甚至在借債的時(shí)候，部分地方政府的財政部門(mén)會(huì )出具相應的 " 承諾函 "，以此來(lái)保證債務(wù)的償還。此外，在中國的中央與地方政府間，地方政府不可能破產(chǎn)，因而地方政府即便面臨違約時(shí)，中央政府也可能進(jìn)行救助。

鐘輝勇表示，來(lái)自中央政府的財政專(zhuān)項轉移支付越多，地方政府發(fā)行城投債的規模也越多，背后的原因就是地方對中央救助預期的存在而導致地方政府借債的道德風(fēng)險問(wèn)題。

程謙表示，近期城投債仍然處在風(fēng)險積累的階段，但城投債的剛兌遲早是要打破的。一方面有部分區域的債務(wù)確實(shí)到了難以負擔的程度，另一方面不打破剛兌難以從根本上遏制城投債的無(wú)序擴張，難以完成政府投融資體制改革。

其實(shí)早在 2014 年，國務(wù)院便發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》 ( 即 "43 號文 " ) ，其中規定地方政府不能再通過(guò)融資平臺舉債。換而言之，在此之后地方融資平臺的新增債務(wù)都不再屬于政府債務(wù)，地方政府不再承擔償還或者救助的責任。但在 2015 年之后，依然有不少地方政府繼續通過(guò)融資平臺借債。剛性?xún)陡吨?，債?wù)違約風(fēng)險被大大地忽視了。

" 但是目前融資平臺流動(dòng)性普遍都很好，在手現金很多，明年會(huì )不會(huì )打破剛兌還很難說(shuō)，我認為至少不會(huì )大規模出現。" 程謙說(shuō)。

" 嚴 " 字當頭

《北京商報》報道稱(chēng)，"2013 年可以說(shuō)是本輪地方債管理模式的轉折之年。" 中央財經(jīng)大學(xué)財經(jīng)研究院院長(cháng)王雍君介紹，當年我國開(kāi)始出手管控地方政府依靠投融資平臺大量發(fā)債的行為，但此后地方政府的依賴(lài)慣性無(wú)法在短時(shí)間內完全根除，部分地方甚至出現了突破政策約束的情況，由此，監管部門(mén)的嚴控之手開(kāi)始發(fā)力。" 違規舉債 "、" 終身責任 "、" 紅線(xiàn) " ……近幾年，這些醒目的關(guān)鍵詞時(shí)常出現在地方債相關(guān)管理政策之中。

今年，嚴格的管控方式也未出現絲毫放松。7 月 14 日 -15 日召開(kāi)的全國金融工作會(huì )議就強調，各級地方黨委和政府要樹(shù)立正確政績(jì)觀(guān)，嚴控地方政府債務(wù)增量，終身問(wèn)責，倒查責任;7 月 24 日中央政治局會(huì )議也明確，要積極穩妥化解累積的地方政府債務(wù)風(fēng)險，有效規范地方政府舉債融資，堅決遏制隱性債務(wù)增量;7 月 28 日，國務(wù)院常務(wù)會(huì )議提出，各地要落實(shí)屬地責任，堵住 " 后門(mén) "，堅決遏制違法違規舉債。堅持分類(lèi)指導，繼續整改違法擔保，糾正政府和社會(huì )資本合作、政府投資基金、政府購買(mǎi)服務(wù)中的不規范行為。

而在本次《報告》中，財政部的措辭則繼續保持 " 犀利 " 的風(fēng)格，比如：有關(guān)部門(mén)要加強監督管理，從嚴審核把關(guān)，嚴禁建設形象工程、政績(jì)工程以及脫離當地財力可能的項目;堅持中央不救助原則，做到 " 誰(shuí)家的孩子誰(shuí)抱 "，堅決打消地方政府認為中央政府會(huì ) " 買(mǎi)單 " 的 " 幻覺(jué) "，堅決打消金融機構認為政府會(huì )兜底的 " 幻覺(jué) "。建立市場(chǎng)化、法治化的債務(wù)違約處置機制，依法實(shí)現債權人、債務(wù)人共擔風(fēng)險，及時(shí)有效防止違約風(fēng)險擴散蔓延等。

打破兩大 " 幻覺(jué) "

在遏制隱性債務(wù)增長(cháng)之后，如何積極穩妥化解存量隱性債務(wù)成為關(guān)鍵。

第一財經(jīng)報道，財政部分析發(fā)現，地方政府違法違規舉債擔保的原因，除了有些地方黨政領(lǐng)導干部過(guò)度舉債謀 " 政績(jì) "，急于超前發(fā)展不考慮還錢(qián)外，對違法違規融資問(wèn)責不到位也是重要原因。

近日財政部下屬中國財政科學(xué)研究院一份調研報告也指出，在各級政府之間，下一級政府的所有債務(wù)實(shí)際上都是上一級政府的 " 或有負債 "。下一級政府總是可以利用各種風(fēng)險事件來(lái)巧妙地把風(fēng)險轉移給上一級政府。當下一級財政瀕臨破產(chǎn)的時(shí)候，上一級財政不可能袖手旁觀(guān)，置之不理。在風(fēng)險責任不明晰、且沒(méi)有建立分擔機制的情況下，上一級財政往往承擔了風(fēng)險事件的全部風(fēng)險。

財政部分析稱(chēng)，一些金融機構認為地方政府不會(huì )破產(chǎn)也不敢破產(chǎn)，存在財政兜底幻覺(jué)，加上政府背景項目融資規模大，利率彈性小，容易快速提升單位經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jì)和個(gè)人績(jì)效獎勵，對這類(lèi)項目趨之若鶩，沒(méi)有按照市場(chǎng)化原則嚴格評估政府背景項目風(fēng)險，放松風(fēng)險管控要求，大量違規提供融資。

對于市場(chǎng)上地方債上級政府兜底和政府背景融資項目政府兜底的普遍認識，上述《報告》稱(chēng)，堅持中央不救助原則，做到 " 誰(shuí)家的孩子誰(shuí)抱 "，堅決打消地方政府認為中央政府會(huì ) " 買(mǎi)單 " 的 " 幻覺(jué) "，堅決打消金融機構認為政府會(huì )兜底的 " 幻覺(jué) "。

其實(shí)，早在 2014 年國務(wù)院印發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府債務(wù)管理的意見(jiàn)》中就明確，要硬化預算約束，防范道德風(fēng)險，地方政府對其舉借的債務(wù)負有償還責任，中央政府實(shí)行不救助原則。

而 2016 年國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《地方政府性債務(wù)風(fēng)險應急處置預案》中，更是重申了地方政府對其舉借的債務(wù)負有償還責任，中央實(shí)行不救助原則，省級政府對本地區政府性債務(wù)風(fēng)險應急處置負總責，省以下地方各級政府按照屬地原則各負其責。對于債務(wù)風(fēng)險高的地區實(shí)施財政重整計劃。

對于化解隱性存量債務(wù)，財政部強調建立市場(chǎng)化、法治化的債務(wù)違約處置機制，依法實(shí)現債權人、債務(wù)人共擔風(fēng)險，及時(shí)有效防止違約風(fēng)險擴散蔓延。堅持從實(shí)際出發(fā)，分類(lèi)審慎處置，繼續整改違法擔保，糾正政府投資基金、PPP、政府購買(mǎi)服務(wù)中的不規范行為，鼓勵地方政府合法合規增信，防范存量債務(wù)資金鏈斷裂風(fēng)險。

另外，下一步地方債治理工作中，財政部還提出了穩步推進(jìn)融資平臺公司市場(chǎng)化轉型，防止地方國有企業(yè)和事業(yè)單位 " 平臺化 "。堅決制止地方政府將公益性事業(yè)單位演變?yōu)槿谫Y平臺。

記者統計發(fā)現，在目前已公開(kāi)披露的 9 起地方違法違規舉債擔保案例中，6 起案例中地方政府融資平臺公司(包括地方城投公司)扮演了重要角色，它或是政府借款通道，或是借款對象。

銀監會(huì )數據顯示，截至 2017 年 9 月 30 日，銀監會(huì )融資平臺名單共有 11734 家，其中 9236 家仍按平臺管理，另外 2498 家已經(jīng)退出平臺。

財政部還表示，下一步健全監督問(wèn)責機制，研究出臺終身問(wèn)責、倒查責任制度辦法。督促省級政府健全責任追究機制，對繼續違法違規的，發(fā)現一起、查處一起、問(wèn)責一起，終身問(wèn)責、倒查責任。

目前，重慶市、山東省、河南省、湖北省、江蘇省、貴州省和銀監會(huì )已對相關(guān)責任人給予撤職、行政降級、罰款等處分。

剛閉幕的中央經(jīng)濟工作會(huì )議強調 2018 年切實(shí)加強地方政府債務(wù)管理。多位接受媒體記者采訪(fǎng)的專(zhuān)家認為，為防范風(fēng)險，2018 年地方政府債務(wù)監管問(wèn)責將持續保持高壓態(tài)勢。

堵 " 后門(mén) "、開(kāi) " 前門(mén) "

對于地方舉債的 " 閘門(mén) " 如何管控，《報告》繼此前國務(wù)院常務(wù)會(huì )提出的堵 " 后門(mén) " 的手段外，還提出了開(kāi)好地方政府規范舉債融資的 " 前門(mén) " 的說(shuō)法，正面對地方舉債需求進(jìn)行疏導。

具體來(lái)說(shuō)，財政部明確將適度增加地方政府債務(wù)限額。地方政府一般債務(wù)重點(diǎn)用于支持易地扶貧搬遷、深度貧困地區基礎設施等沒(méi)有收益的公益性項目建設。適度增加地方政府專(zhuān)項債務(wù)限額，穩步推進(jìn)專(zhuān)項債券管理改革，支持有一定收益的公益性項目建設。而且，《報告》明確將支持地方政府合法合規與社會(huì )資本合作。鼓勵地方政府規范運用 PPP、政府投資基金等方式。嚴禁 PPP 異化為新的融資平臺，嚴禁政府投資基金、政府購買(mǎi)服務(wù)異化為 " 二財政 "。財政部還提出，支持市場(chǎng)化融資和擔保。鼓勵政府出資的擔保公司依法依規提供融資擔保服務(wù)，地方政府在出資范圍內對擔保公司承擔責任。

此外，《報告》明確要穩步推動(dòng)融資平臺公司市場(chǎng)化轉型，比如：規范融資平臺公司融資管理。推動(dòng)融資平臺公司公開(kāi)透明、合法合規運作，嚴禁新設融資平臺公司。規范融資平臺公司融資信息披露，充分披露企業(yè)及項目相關(guān)信息，嚴禁與地方政府信用掛鉤的誤導性宣傳;分類(lèi)推進(jìn)融資平臺公司市場(chǎng)化轉型。妥善處理融資平臺公司債務(wù)和資產(chǎn)，剝離融資平臺公司政府融資職能，支持轉型后的國有企業(yè)依法合規承接政府公益性項目;防止地方國有企業(yè)和事業(yè)單位 " 平臺化 "。督促地方國有企業(yè)規范運作，堅決制止地方政府將公益性事業(yè)單位演變?yōu)槿谫Y平臺。

" 對地方違規舉債形成有效監管的最大指揮棒就是將債務(wù)管理列入政績(jì)考核的關(guān)鍵要素。" 而且，王雍君坦言，目前，我國政府并沒(méi)有從法律上對政府債務(wù)作出明確而嚴格的定義，包括政府拖欠、隱性承諾等內容的界定沒(méi)有固化在政策中。

王雍君建議，除從立法的角度明確政府舉債邊界外，還需進(jìn)口建立財務(wù)報告制度，定期、充分地披露地方債務(wù)表。" 從長(cháng)遠的角度來(lái)說(shuō)，通過(guò)地方政府債券信用等級評價(jià)機制的建立，來(lái)形成由市場(chǎng)投資者來(lái)判斷地方債是否應該發(fā)行，用市場(chǎng)去約束地方政府舉債行為才是更為合理的舉債機制，能夠確保沒(méi)有足夠償還能力的項目可以被市場(chǎng)識別出來(lái)、淘汰掉。"