8月27日，正在召開(kāi)的十三屆全國人大常委會(huì )第五次會(huì )議再次審議個(gè)人所得稅法修正案草案。

這是自1980年個(gè)稅立法以來(lái)的第七次修改，與上次修改時(shí)隔7年，同樣引起公眾關(guān)注。

此次個(gè)稅法的修改力度很大，最大的亮點(diǎn)是什么?5000元的起征點(diǎn)是否合適? 45%的最高檔稅率是否高了?為什么要新增專(zhuān)項附加扣除的規定?費用扣除標準為什么要實(shí)行全國“一刀切”?

這些公眾關(guān)注的問(wèn)題，也正是立法者多次審議時(shí)認真斟酌之處。帶著(zhù)這些疑問(wèn)，8月26日，記者采訪(fǎng)了部分權威人士和專(zhuān)家。

1. 為什么要由分類(lèi)稅制向綜合稅制轉變？

我國目前實(shí)行的是分類(lèi)稅制，即將個(gè)人不同性質(zhì)的所得進(jìn)行分類(lèi)，分別扣除不同費用，以不同稅率課稅。黨的十八屆三中全會(huì )決定提出，“逐步建立綜合與分類(lèi)相結合的個(gè)人所得稅制”，這是個(gè)稅改革的總體方向。

個(gè)稅法修改的最大亮點(diǎn)在于開(kāi)啟了從分類(lèi)稅制向綜合與分類(lèi)相結合的個(gè)人所得稅制的改革。全國人大常委會(huì )法工委相關(guān)負責人認為，這么多年來(lái)，個(gè)稅改革一直朝這個(gè)方向努力，個(gè)稅法修改終于邁出了關(guān)鍵的第一步。這次修改由分類(lèi)稅制向綜合與分類(lèi)相結合的稅制轉變，把以前的工資薪金所得、勞務(wù)報酬所得、稿酬所得、特許權使用費所得作為綜合所得，按照統一的超額累進(jìn)稅率進(jìn)行征稅。

分類(lèi)稅制有什么弊端?實(shí)行綜合與分類(lèi)相結合的個(gè)人所得稅制，于國于民有什么好處?

中國社科院財經(jīng)戰略研究院稅收研究室主任張斌說(shuō)，在現行分類(lèi)稅制下，工資薪金所得每月按3500元的費用扣除后按3%~45%的超額累進(jìn)稅率，勞務(wù)報酬所得每次不超過(guò)4000元的，減除800元費用，超過(guò)4000元的，減除20%的費用，然后按20%比例稅率征稅，超過(guò)一定數額后實(shí)行加成征收，最高稅率相當于40%。

此次個(gè)稅法修改后實(shí)行綜合與分類(lèi)相結合的稅制，一個(gè)納稅人如果既有工資薪金所得又有勞務(wù)報酬所得，年終要將兩項所得合并適用統一的超額累進(jìn)稅率表。分類(lèi)稅制最大的弊端是“認錢(qián)不認人”，由于無(wú)法將不同來(lái)源的所得按照納稅人個(gè)人歸集，根據個(gè)人總所得納稅，因此導致所得相同的人由于所得性質(zhì)不同稅負不同，不利于稅負的公平分配。

在綜合與分類(lèi)相結合的稅制下，納入綜合范圍的不同所得項目將合并計算納稅，稅負的分配將更為公平。

此外，綜合與分類(lèi)相結合稅制下，自然人納稅人需要將全年納入綜合所得的各項收入匯總向稅務(wù)機關(guān)進(jìn)行納稅申報，這將帶來(lái)政府與納稅人關(guān)系的重大變化，有利于提高納稅人意識，增強納稅人參與社會(huì )治理的動(dòng)力，對于促進(jìn)國家治理現代化具有重要推動(dòng)作用。張斌這樣總結綜合與分類(lèi)相結合稅制的好處。

國家稅務(wù)總局稅收科學(xué)研究所所長(cháng)李萬(wàn)甫說(shuō)，在原來(lái)分類(lèi)稅制下，每取得的一筆收入，由收入的支付單位作為代扣代繳義務(wù)人向稅務(wù)機關(guān)申報納稅。個(gè)人基本上不跟稅務(wù)機關(guān)打交道。這種分類(lèi)稅制雖然征收簡(jiǎn)便，但是沒(méi)有很好地發(fā)揮個(gè)人所得稅對收入分配的調控功能。

實(shí)行綜合計稅，能夠較好地體現個(gè)人收入的合理負擔，增強納稅人的認同感。此次個(gè)稅法修改，只是將四項所得納入了綜合計稅，其他各項所得還是沿用原來(lái)分類(lèi)計征的方式。

2. 基本減除費用標準為什么確定在5000元？

草案規定，居民個(gè)人的綜合所得，以每一納稅年度的收入額減除費用6萬(wàn)元以及專(zhuān)項扣除、專(zhuān)項附加扣除和依法確定的其他扣除后的余額，為應納稅所得額。這條規定，也就是媒體所說(shuō)的，個(gè)稅起征點(diǎn)為每月5000元。

自1980年將個(gè)稅起征點(diǎn)確定為800元/月后，我國先后3次根據經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展情況調整個(gè)稅起征點(diǎn)，分別是2006年提高到1600元/月，2008年提高到2000元/月，2011年提高到目前的3500元/月。7年間，平均工資在不斷上漲，現有的個(gè)稅起征點(diǎn)已經(jīng)不適應當前的狀況，需要上調，才能減少中低收入者的壓力，增加這部分人到手的實(shí)際收入。

為什么個(gè)稅起征點(diǎn)要提高到5000元?依據何在?財政部部長(cháng)劉昆就草案作說(shuō)明時(shí)認為，這一標準綜合考慮了人民群眾消費支出水平增長(cháng)等各方面因素，并體現了一定的前瞻性。按此標準并結合稅率結構調整測算，取得工資、薪金等綜合所得的納稅人，總體上稅負都有不同程度下降，特別是中等以下收入群體稅負下降明顯，有利于增加居民收入、增強消費能力。

全國人大常委會(huì )法工委相關(guān)負責人解釋?zhuān)嚎磦€(gè)稅，不能單純考慮一方面因素，而要綜合考慮各方面要求。起征點(diǎn)除了考慮居民基本生活消費支出的變化情況外，還要考慮個(gè)人所得稅作為一個(gè)直接稅發(fā)揮調整收入分配的功能。

“雖然有人覺(jué)得5000元的標準離預想的有一定差距，但是如果大家仔細算一下，這次改革是綜合改革，除了提高5000元基本減除標準之外，同時(shí)增加了一些專(zhuān)項附加扣除，擴大了低檔稅率的級距?？赡苣阋郧斑m用的是10%的稅率，個(gè)稅法修改以后就適用3%的稅率，這是一個(gè)綜合減稅的過(guò)程。”

中國人民大學(xué)財政金融學(xué)院教授朱青指出，這次個(gè)稅改革的主導思想之一，就是要給中低收入者減稅，但與以往幾次改革不同的是，這次減稅并不是單純地提高費用扣除標準，而是采取了三項措施：

一是將費用扣除標準從每月3500元提高到5000元，提高了近43%;

二是加進(jìn)了專(zhuān)項附加扣除，包括子女教育、繼續教育、大病醫療、住房貸款利息和住房租金、贍養老人等支出，從而使費用扣除標準從過(guò)去的“一刀切”變成個(gè)性化的費用扣除，讓稅前扣除標準更加貼近納稅人的實(shí)際情況;

三是調整了累進(jìn)稅率表，拓寬了3%、10%和20%三檔低稅率適用的所得級距，如以前3%的稅率只適用每月0~1500元的應稅所得，修改后適用于0~3000元的應稅所得。“應當說(shuō)，這次‘三管齊下’的減稅措施也是個(gè)稅法修改的亮點(diǎn)之一。”

3. 最高檔稅率45%是否高了？

草案規定，綜合所得，適用百分之三至百分之四十五的超額累進(jìn)稅率。

在征求意見(jiàn)過(guò)程中，有人認為，稅率過(guò)高，不利于調動(dòng)高收入群體創(chuàng )造財富的積極性，也不利于留住、吸引高端人才。

那么，目前個(gè)稅法修正案草案規定45%的最高檔稅率，依據何在?

45%的稅率覆蓋的是每年96萬(wàn)元以上的應稅所得，在這之下的部分都是按照各檔的低稅率適用的。從我國現在的調節收入分配來(lái)看，高、中、低收入差距比較大，維持一定的稅收調節率是保持包容性發(fā)展、促進(jìn)包容性增長(cháng)的必要。

“目前個(gè)稅法修正案草案沒(méi)有采納某些人的建議將45%的最高邊際稅率降到35%，我想還是從社會(huì )公平角度來(lái)考慮的。” 朱青認為，個(gè)人所得稅除了籌集財政收入外，還有一個(gè)重要的職能就是調節收入分配，它與社會(huì )保障制度搭配可以起到“抽肥補瘦”的作用。當然，個(gè)稅稅率過(guò)高不利于引進(jìn)人才，但如果過(guò)低也不利于矯正收入分配不公。

朱青坦言，在制定個(gè)人所得稅的稅率時(shí)，國家一定要在公平與效率之間進(jìn)行權衡。當前我國收入分配差距較大，基尼系數常年在0.4這個(gè)國際警戒線(xiàn)之上，已經(jīng)影響到社會(huì )穩定和居民消費能力的擴大，亟須國家通過(guò)財政稅收手段加以調節。黨的十九大報告也要求履行好政府再分配調節職能，所以從這個(gè)意義上考慮，這次二審稿維持了45%的最高稅率不變，應當說(shuō)是合理的。

4. 為什么要新增專(zhuān)項附加扣除的規定？

草案規定，專(zhuān)項扣除，包括居民個(gè)人按照國家規定的范圍和標準繳納的基本養老保險、基本醫療保險、失業(yè)保險等社會(huì )保險費和住房公積金等;專(zhuān)項附加扣除，包括子女教育、繼續教育、大病醫療、住房貸款利息或者住房租金、贍養老人等支出。

這幾項支出，可以在稅前扣除。通俗地講就是，以后納稅時(shí)，除減去基本養老保險、基本醫療保險、失業(yè)保險、住房公積金等專(zhuān)項扣除，還要減去專(zhuān)項附加扣除，再計算要納多少稅。也可以用這樣一道算式來(lái)表示：應稅所得=年度收入-6萬(wàn)元(起征點(diǎn))-專(zhuān)項扣除-專(zhuān)項附加扣除-依法確定的其他扣除。

全國人大常委會(huì )法工委相關(guān)負責人說(shuō)，此次修法增加了專(zhuān)項附加扣除的規定，個(gè)人除了起征點(diǎn)以外，還可以根據家庭的具體情況，對于教育、醫療等支出予以稅前扣除。在征求意見(jiàn)過(guò)程中很多人提出，養老支出對個(gè)人負擔也比較重，特別是隨著(zhù)我國人口老齡化的日益加快，獨生子女家庭居多，贍養老人支出負擔很重。為進(jìn)一步減輕他們的個(gè)人稅負，二審稿在專(zhuān)項附加扣除里增加了贍養老人支出。

為什么要新增專(zhuān)項附加扣除的規定?劉昆在草案說(shuō)明中指出，主要是考慮個(gè)人負擔的差異性，更符合個(gè)人所得稅基本原理，有利于稅制公平。

草案在征求意見(jiàn)時(shí)，網(wǎng)民對“專(zhuān)項附加扣除”的規定一致叫好，但這也帶來(lái)了新的問(wèn)題：專(zhuān)項附加扣除，怎么扣?是否需要憑證，比如子女教育的入學(xué)證明、贍養老人的證明等。

據記者了解，具體的扣除范圍和方法在將來(lái)出臺的個(gè)稅法實(shí)施條例中會(huì )體現。原則是盡量簡(jiǎn)化手續，便于操作。在設計流程時(shí)，能通過(guò)信息系統查驗的，盡量不要求納稅人提供證明。

5. 費用扣除標準為什么要“一刀切”？

目前，個(gè)稅實(shí)行的是全國“一刀切”政策，起征點(diǎn)地區之間沒(méi)有任何差異。當前，我國經(jīng)濟發(fā)展地區之間不平衡的問(wèn)題比較突出，地區之間人均收入水平和人均消費支出水平都有一定的差距。有人認為，個(gè)人所得稅的費用扣除標準不能全國“一刀切”，應當按各地區的實(shí)際情況分別制定。

朱青回應道，這種觀(guān)點(diǎn)不能說(shuō)沒(méi)有道理，但是如果真按這個(gè)思路操作也會(huì )帶來(lái)許多問(wèn)題。例如，如果各個(gè)地區“起征點(diǎn)”不同，會(huì )不會(huì )發(fā)生由“起征點(diǎn)”較高的企業(yè)發(fā)工資而人卻在“起征點(diǎn)”較低的地區工作呢?這種避稅是很容易的。還有，在“起征點(diǎn)”高的地區注冊公司，把單位的員工都放在這個(gè)公司的名下發(fā)工資，但常年并不在此地工作。

一旦“起征點(diǎn)”參差不齊并且差異較大，那么這種情況很可能發(fā)生。另外，目前個(gè)人所得稅收入中央和地方六、四分成，如果大家都把職工放在“起征點(diǎn)”高的地區發(fā)工資，而這些地區往往又是發(fā)達地區，這樣反而會(huì )影響經(jīng)濟欠發(fā)達地區的稅收利益。

在李萬(wàn)甫看來(lái)，這種“一刀切”的規定，是稅法統一性的內在要求。如果各地都因地制宜確定不同的費用扣除標準，就會(huì )破壞稅法的嚴肅性。從國外的個(gè)稅實(shí)踐來(lái)看，基本上都是實(shí)行統一的費用扣除標準，沒(méi)有體現地區的差異性。個(gè)稅的功能主要是調節居民個(gè)人的收入分配，對區域間分配差異無(wú)法實(shí)施調節。同時(shí)，對個(gè)人收入區域間的這種差異，也不是個(gè)稅這個(gè)稅種所肩負的功能。

他指出，如果實(shí)行差異化的規定，減除費用的標準各地有所差異的話(huà)，那么對個(gè)稅匯總之后多退少補的機制就很難執行。因為各地的標準不一樣，怎么能夠實(shí)施多退少補?所以，基本費用扣除標準全國應統一。

張斌的觀(guān)點(diǎn)是，在市場(chǎng)經(jīng)濟條件下，資本和勞動(dòng)是在全國范圍內流動(dòng)的，全國統一市場(chǎng)的建立要求對流動(dòng)性稅基盡可能適用統一的稅制。各地經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展不均衡的問(wèn)題，更多應依靠財政支出環(huán)節的轉移支付等政策來(lái)實(shí)現。