一份數(shù)月前發(fā)布的養(yǎng)老金研究報(bào)告，近日再次引發(fā)民眾焦慮。

報(bào)告內(nèi)容經(jīng)多家媒體引述，標(biāo)題頗為吸睛：“養(yǎng)老金結(jié)余將在2035年耗盡”“80后恐無(wú)養(yǎng)老金可領(lǐng)”。

盡管相關(guān)部門多次回應(yīng)，稱社?；疬\(yùn)行總體平穩(wěn)，能夠確保按時(shí)足額支付。但時(shí)隔不久，焦慮便一個(gè)“回馬槍”，攻下輿論熱席。

審視大家的焦慮點(diǎn)，兜兜轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)不過幾個(gè)問題：養(yǎng)老金會(huì)耗盡嗎?為了不“油盡燈枯”，相關(guān)部門做了什么?措施有用嗎?

在今天的文章中，長(zhǎng)期關(guān)注社保改革、財(cái)稅理論與政策的學(xué)者，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員汪德華，將從學(xué)理和實(shí)際結(jié)合的角度出發(fā)，就前述問題做出解答。

承壓

中國(guó)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，可以分為居民養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)兩大類。

輿論反復(fù)關(guān)注的是1997年發(fā)布文件、1998年正式建立的、全國(guó)統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

養(yǎng)老金可持續(xù)性，可以用不同的指標(biāo)來衡量，在世界各國(guó)都是政策分析和學(xué)術(shù)研究的焦點(diǎn)。

中國(guó)社科院世界社保研究中心的“養(yǎng)老金結(jié)余將在2035年耗盡”精算結(jié)果，事實(shí)上早已有相關(guān)研究者從其他角度有類似表述。

筆者在2010年的一個(gè)研究中也提出，在一定假設(shè)下，我國(guó)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)年度繳費(fèi)資金缺口(不包含財(cái)政補(bǔ)貼)將在2015年前后出現(xiàn)，其后還將不斷擴(kuò)大。

2012年，曹遠(yuǎn)征、馬駿牽頭的研究團(tuán)隊(duì)，采用將每年資金缺口貼現(xiàn)到2013年的方法，估算我國(guó)養(yǎng)老金缺口有18.3萬(wàn)億元。

事實(shí)上，不管是結(jié)余耗盡、年度繳費(fèi)資金缺口、資金缺口貼現(xiàn)值，都是從不同角度警示我國(guó)養(yǎng)老金可持續(xù)性存在的風(fēng)險(xiǎn)。

綜合各個(gè)研究的結(jié)論來看，應(yīng)當(dāng)客觀承認(rèn)，我國(guó)的養(yǎng)老金可持續(xù)性確實(shí)壓力不小。

原因

養(yǎng)老金持續(xù)性承壓的背后，原因有很多。

老齡化速度過快應(yīng)是首要原因。以15-59歲人口與60歲及以上人口之間的比率反映整體養(yǎng)老供養(yǎng)關(guān)系，按照聯(lián)合國(guó)的人口預(yù)測(cè)，我國(guó)2010年是5.51位年輕人供養(yǎng)1位老人，至2050年將下降到1.73：1。

企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中的供養(yǎng)形勢(shì)可能更為嚴(yán)峻。

2017年已是2.73個(gè)繳費(fèi)的在職職工，對(duì)應(yīng)1個(gè)領(lǐng)取養(yǎng)老金的離退休人員。老齡化導(dǎo)致養(yǎng)老金缺口巨大，進(jìn)而倒逼改革，這一幕正在發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)生，中國(guó)也不會(huì)例外。

相較發(fā)達(dá)國(guó)家，中國(guó)的老齡化更具有迅速變老、未富先老的特點(diǎn)。

如沒有相應(yīng)的制度改革，必然意味著在現(xiàn)收現(xiàn)付式的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中，繳費(fèi)人數(shù)比例不斷下降，領(lǐng)取養(yǎng)老金人數(shù)比例不斷上升。

在繳費(fèi)率不宜提升的情況下，養(yǎng)老金會(huì)出現(xiàn)較大的資金缺口，可持續(xù)性存在壓力。

除老齡化外，歷史欠賬的影響也不容忽視。

1998年全國(guó)統(tǒng)一職工養(yǎng)老保險(xiǎn)模式運(yùn)行之時(shí)，留下的結(jié)余僅682億元，而當(dāng)年即需領(lǐng)取養(yǎng)老金的離退休人員數(shù)量已達(dá)2727萬(wàn)人，當(dāng)年養(yǎng)老金支出1511.6億元。

與之對(duì)比，美國(guó)政府管理的養(yǎng)老保險(xiǎn)自1935年開始運(yùn)行，兩年后才有第一個(gè)人領(lǐng)取養(yǎng)老金。

另外，為彌補(bǔ)離退休企業(yè)職工在職時(shí)工資過低的影響，我國(guó)從2005年開始已連續(xù)15年上調(diào)養(yǎng)老金，其中前12年都是10%的調(diào)整幅度，今年也在5%左右。

養(yǎng)老金根據(jù)物價(jià)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素，按一定規(guī)則上調(diào)是國(guó)際慣例。但我國(guó)無(wú)論是10%還是5%的上調(diào)幅度，在國(guó)際上是罕見的,且連續(xù)實(shí)施了15年。

這對(duì)于提高離退休人員的生活水平，作用很大。但需要注意的是，彌補(bǔ)歷史欠賬的資金來源，主要是公共財(cái)政。

財(cái)政補(bǔ)貼有多大規(guī)模?簡(jiǎn)單加總，1998年至2019年，公共財(cái)政對(duì)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的補(bǔ)貼已超過4萬(wàn)億元。對(duì)財(cái)政而言是不小的壓力。

除此之外，還有一些因素不可忽視：

人均預(yù)期壽命不斷增加，但退休年齡制度未相應(yīng)調(diào)整。一段時(shí)期內(nèi)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系內(nèi)提前退休現(xiàn)象比較嚴(yán)重，導(dǎo)致實(shí)際退休年齡過低。

一些地方政府為緩解社會(huì)矛盾，允許一些特定群體通過補(bǔ)繳的方式進(jìn)入養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，但補(bǔ)繳的資金不夠充足等等。

此外，制度運(yùn)行管理中的一些做法，也會(huì)加大資金壓力。

例如，2017年企業(yè)加個(gè)人法定繳費(fèi)率為28%，但以社會(huì)平均工資為分母計(jì)算的實(shí)際繳費(fèi)率僅為15%左右。2019年企業(yè)繳費(fèi)率下降為不超過16%，這可能會(huì)進(jìn)一步增加資金壓力。

以上這些問題的原因很復(fù)雜，不過出發(fā)點(diǎn)都是為了提升低收入群體的養(yǎng)老保障水平。

只是有些情況是制度設(shè)計(jì)之初未曾預(yù)期到的，實(shí)際運(yùn)行中將養(yǎng)老保險(xiǎn)的收入再分配和強(qiáng)制儲(chǔ)蓄功能沒有區(qū)分開，這額外增加了養(yǎng)老金可持續(xù)性的壓力。

崩盤?

不過，養(yǎng)老金可持續(xù)性存在一定壓力，是否就意味著無(wú)養(yǎng)老金可領(lǐng)，或者說養(yǎng)老保險(xiǎn)體系要崩盤呢?顯然不是這樣。

從理論上看，中國(guó)的企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)是事實(shí)上的現(xiàn)收現(xiàn)付制，即在職職工繳費(fèi)為上一代人支付養(yǎng)老金，自己的養(yǎng)老金則由下一代人支付，本就不存在結(jié)余。

因此，結(jié)余是否耗盡，與養(yǎng)老金能否保證發(fā)放沒有關(guān)系。

當(dāng)然，考慮到未來供養(yǎng)比可能會(huì)不斷惡化，各國(guó)現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老保險(xiǎn)在人口形勢(shì)較好時(shí)都會(huì)存在一定的結(jié)余，我國(guó)也是如此。

人力資源和社會(huì)保障部數(shù)據(jù)顯示，2018年末城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)存5.09萬(wàn)億元，再創(chuàng)新高。

而從實(shí)踐上看，養(yǎng)老金按既定政策發(fā)放，是以國(guó)家信用作為擔(dān)保的。我們關(guān)心養(yǎng)老金可持續(xù)性，實(shí)質(zhì)上是關(guān)心政府的責(zé)任和壓力。

政府管理養(yǎng)老保險(xiǎn)項(xiàng)目，既有其特定政策目標(biāo)，如強(qiáng)制儲(chǔ)蓄避免老無(wú)可養(yǎng)、提升低收入群體年老時(shí)收入水平;又是一個(gè)財(cái)務(wù)管理者，在制度設(shè)計(jì)上需重視精算平衡，需要承擔(dān)確保養(yǎng)老金可持續(xù)的責(zé)任。

而政府如何提升養(yǎng)老金可持續(xù)性呢?無(wú)非是在正常繳費(fèi)之外建立戰(zhàn)略儲(chǔ)備資金，推進(jìn)改革。

儲(chǔ)備

對(duì)于今天養(yǎng)老金可持續(xù)性壓力頗大這種局面，早在1998年建立全國(guó)統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之初，國(guó)家就已經(jīng)有所準(zhǔn)備。

主要措施是2000年建立作為戰(zhàn)略儲(chǔ)備資金的全國(guó)社會(huì)保障基金，通過資本運(yùn)轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)保值增值。

在過去19年間，全國(guó)社保基金理事會(huì)管理的資產(chǎn)規(guī)模，從最初的幾百億，增長(zhǎng)到超過2萬(wàn)億，年化收益率達(dá)約7.82%。

要知道，假如社?；鹄硎聲?huì)能實(shí)現(xiàn)7%以上的年化投資收益，這些本金十年便會(huì)翻一番。預(yù)期到未來資金缺口，更要盡早加大儲(chǔ)備力度，做好準(zhǔn)備。

2017年11月，社?；鹩瓉砀髣?dòng)作。

《劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社?；饘?shí)施方案》的頒布，提出將中央和地方國(guó)有及國(guó)有控股大中型企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)的股權(quán)，按照10%的比例劃歸社保基金及其他承接主體。社?；鹱鳛樨?cái)務(wù)投資者分享其利潤(rùn)。

劃轉(zhuǎn)將為全國(guó)社?；鸺捌渌薪又黧w帶來多少資金呢?

理論上說，納入劃轉(zhuǎn)范圍的國(guó)有控股大中型企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)每年利潤(rùn)的10%，國(guó)有股權(quán)應(yīng)分享的部分最終都將歸結(jié)到全國(guó)社?；鹳~戶。而2018國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)總額達(dá)3.39萬(wàn)億，國(guó)有金融企業(yè)利潤(rùn)也有上萬(wàn)億。

雖然企業(yè)的股權(quán)分紅不會(huì)將當(dāng)年利潤(rùn)都分掉，但留在企業(yè)增值最終都將轉(zhuǎn)化為利潤(rùn)。雖然無(wú)法準(zhǔn)確計(jì)算每年全國(guó)社保基金能夠獲得多少股權(quán)分紅資金，但簡(jiǎn)單匡算其力度會(huì)超過過去20年的財(cái)政性資金凈撥入。

到了2035，養(yǎng)老金結(jié)余可能會(huì)耗盡，但十幾萬(wàn)億的戰(zhàn)略儲(chǔ)備資金想必也已經(jīng)準(zhǔn)備好了。

遠(yuǎn)慮

可以說，應(yīng)對(duì)未來養(yǎng)老金缺口的戰(zhàn)略儲(chǔ)備資金已有較完整的制度設(shè)計(jì)。不過，制度的設(shè)計(jì)和執(zhí)行中存在的若干弊端，依舊需要加快改革予以完善。

對(duì)此，2013年召開的十八屆三中全會(huì)報(bào)告上寫道：

“堅(jiān)持社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，完善個(gè)人賬戶制度，健全多繳多得激勵(lì)機(jī)制，確保參保人權(quán)益，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌，堅(jiān)持精算平衡原則。”

到目前為止，養(yǎng)老保險(xiǎn)改革整體性的操作方案雖尚未公布，筆者無(wú)法深入討論。

但結(jié)合中國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，以下幾個(gè)方面可能是需要推進(jìn)的方向：

一是要調(diào)整養(yǎng)老保險(xiǎn)體系內(nèi)的供養(yǎng)關(guān)系到一個(gè)穩(wěn)態(tài)比例。

如果養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)人數(shù)比例不斷下降甚至快速下降，要么提高繳費(fèi)水平，要么降低待遇水平，否則收支缺口只能是不斷擴(kuò)大，處于擴(kuò)散狀態(tài)。

收支都不宜動(dòng)，放緩繳費(fèi)人數(shù)比例下降速度乃至到一個(gè)穩(wěn)態(tài)是現(xiàn)實(shí)選擇。

有哪些招?進(jìn)一步擴(kuò)大覆蓋面，增加繳費(fèi)人數(shù);進(jìn)一步限制不正常的提前退休，設(shè)計(jì)激勵(lì)制度推行可選擇的漸進(jìn)式延遲退休計(jì)劃，都是可以探討嘗試的辦法。

二是建立規(guī)范化的養(yǎng)老金正常調(diào)整增長(zhǎng)機(jī)制。

連續(xù)十余年的10%養(yǎng)老金增長(zhǎng)，是在特定背景下的政策選擇。但從長(zhǎng)期看，這是難以持續(xù)的。

為此，需要學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，綜合考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、居民收入增長(zhǎng)、物價(jià)水平等因素，建立一個(gè)公式化的養(yǎng)老金調(diào)整增長(zhǎng)機(jī)制。

養(yǎng)老金改革是涉及千家萬(wàn)戶的復(fù)雜工程，更是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中的保護(hù)網(wǎng)。它要承擔(dān)起兩方面責(zé)任，一是強(qiáng)制儲(chǔ)蓄以平滑居民全生命周期的收入，二是兼顧效率和公平，起到一定的收入再分配功能。

面對(duì)春風(fēng)吹又生的民眾焦慮，相關(guān)部門需要回應(yīng)民眾關(guān)切，給出清晰的時(shí)間表和路徑圖。還應(yīng)充分協(xié)調(diào)當(dāng)前利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，將代際平衡充分納入考量，穩(wěn)步推進(jìn)改革。

如是，則鰥寡、孤、獨(dú)、廢疾者皆有所養(yǎng)，方能更好實(shí)現(xiàn)。

來源：俠客島