什么是新加坡住房模式?

住房模式歸根到底是一種分工安排，由誰如何獲得土地和資金資源建造房子，以什么樣的方式交付給需要的人。全世界大體有兩種模式，一種是由政府建設(shè)公共住房，以或買或租的方式提供給居民，如戰(zhàn)后德國、日本有少量政府直接投資建設(shè)住房，出租給特定人群，中國則實(shí)行大規(guī)模的公有住房分配制度;另一種是市場化的企業(yè)或個(gè)人購買土地建設(shè)住房，按照市場原則進(jìn)行配置。從居住形態(tài)分，住房可分為租和購兩種方式。

新加坡首任總理李光耀在其所著的《從第三世界到第一世界: 新加坡的故事(1965~2000)》中寫到：“我想要一個(gè)居者有其屋的社會。我深信擁有自己的房子是讓新加坡人民在這個(gè)新生國家扎根的重要基石。”這種認(rèn)知將新加坡住房制度引向以政府建設(shè)，以購買為主的道路。

在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，新加坡政府通過資助建屋發(fā)展局(HDB)實(shí)施組屋建設(shè)。除了每年從財(cái)政預(yù)算中為HDB提供補(bǔ)助，也為HDB提供住房發(fā)展貸款。新加坡政府通過法律大量低價(jià)收購?fù)恋?，為HDB提供了大量低廉的土地。對開發(fā)端進(jìn)行補(bǔ)貼，與中國房改前公房一致。目前新加坡的組屋占存量比重為73%。每年新建的組屋3萬套左右，占存量的比重大約為3%。

但在分配流通環(huán)節(jié)，新加坡新建組屋實(shí)行有條件銷售而非按行政分配。居民只要符合國籍、年齡、收入、財(cái)產(chǎn)等條件即可購買組屋，全國70%左右的居民均有資格購買。新加坡對購買組屋家庭予以財(cái)政補(bǔ)貼，組屋津貼主要包括額外公積金購屋津貼(簡稱AHG)和特別公積金購屋津貼(簡稱SHG)。收入越低，獲得的購屋津貼越多。以第一次申請者計(jì)劃為例，12個(gè)月內(nèi)平均每月家庭收入低于1500新元的購房家庭最高可以獲得8萬新元津貼。已銷售的組屋符合一定條件之后可以轉(zhuǎn)售，但仍然在組屋的體系內(nèi)銷售，不能轉(zhuǎn)為商品房。轉(zhuǎn)售組屋的價(jià)格由買賣雙方協(xié)商確定，通常高于同等條件下新組屋的價(jià)格。

除了政府主導(dǎo)開發(fā)的組屋之外，新加坡也有更加市場化住房，共管公寓在住房供應(yīng)中占比21%，私人有地住宅占5%。

新加坡住房模式成功嗎?

衡量一種住房制度是否成功的標(biāo)準(zhǔn)有很多，比如是否能夠兼顧效率與公平。從住房的屬性上看，任何國家的住房制度都需要照顧到增長、民生和風(fēng)險(xiǎn)三個(gè)方面，解決住房短缺、不可支付等問題。

新加坡模式之所以被大家廣泛關(guān)注，主要是有效解決了住房短缺和住房支付的問題。新加坡103萬套組屋為320萬居民(占總?cè)丝诘?1%)提供了居住空間，戶均住房套數(shù)達(dá)到1套，2015年人均住房面積達(dá)到27.6平方米。

同時(shí)，由于補(bǔ)貼的存在，組屋房價(jià)對于大部分居民而言是可負(fù)擔(dān)的。組屋銷售的價(jià)格大概在25萬新元左右，補(bǔ)貼后大概在20萬左右，是家庭收入中位數(shù)的2-3倍。2009年至2014年間，四居室組屋沒有補(bǔ)貼的預(yù)購價(jià)格增長了12%，含補(bǔ)貼的預(yù)購價(jià)格增長了5%，而同期家庭收入中位數(shù)大幅增長了38%。

從這兩點(diǎn)看，新加坡組屋確實(shí)使大部分居民以可支付的成本實(shí)現(xiàn)了住有所居。

新加坡住房模式可以復(fù)制嗎?

新加坡組屋模式為什么能夠這么牛?政府財(cái)政投入、廉價(jià)的土地以及強(qiáng)制公積金制度是最重要的支柱。

第一，政府提供大量的財(cái)政補(bǔ)貼。組屋以低于成本價(jià)格出售給居民導(dǎo)致建屋發(fā)展局每年承擔(dān)巨額虧損，2017財(cái)年新加坡政府給HDB的補(bǔ)貼達(dá)到20億新元。在上世紀(jì)70年代，新加坡經(jīng)濟(jì)快速增長，政府可支配的財(cái)力豐裕。

第二，政府以較低的價(jià)格獲取土地?！锻恋厥召彿ā焚x予了國家低價(jià)強(qiáng)制征收土地的權(quán)利，補(bǔ)償金額遵循法定日期的價(jià)格，法定日期是一個(gè)政府規(guī)定的日期，政府征收土地的補(bǔ)償金額為該日期的土地價(jià)格。因?yàn)榉ǘㄈ掌谕ǔＪ窃缬谡魇胀恋氐娜掌?，所以土地補(bǔ)償金額被人為地壓低。1975-1990年間的絕大部分時(shí)期，政府征收土地的價(jià)格依據(jù)1973年土地價(jià)格或市場價(jià)格中較低的一個(gè)價(jià)格，土地征收法定日期補(bǔ)償金額普遍小于土地的市場價(jià)值。

第三，新加坡通過公積金的方式強(qiáng)制住房消費(fèi)。新加坡1955年建立中央公積金，要求公司和員工分別向員工的中央公積金賬戶每月支付員工月收入的一定比例資金。1968年新加坡居民可以將中央公積金內(nèi)的資金提取出來以支付HDB組屋的首付款、住房抵押貸款等費(fèi)用。1981年中央公積金內(nèi)的資金允許被提取用來購買私人住宅。

第四，新加坡對居民財(cái)產(chǎn)的掌控較強(qiáng)。居民財(cái)產(chǎn)是獲得購房資格的重要因素，財(cái)產(chǎn)高的家庭不能購買組屋。組屋嚴(yán)格限定戶均一套，有房家庭要想買組屋需要賣掉現(xiàn)有房屋，避免有房、有錢家庭為配置家庭資產(chǎn)而買多套房的情況。

從這些角度看，新加坡組屋制度是在一個(gè)人口規(guī)模小、沒有大規(guī)模人口遷徙、沒有城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的差異的封閉體系內(nèi)運(yùn)行，與國內(nèi)的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、土地制度、中央公積金制度緊密相連，換一個(gè)時(shí)空便很難復(fù)制。

事實(shí)上，近年來新加坡的組屋制度也面臨外部的沖擊。

第一，2011年以來，新加坡的GDP同比增速放緩，政府財(cái)政支出能力受到抑制。第二，2006年至2011年間，新加坡的總?cè)丝趶?40萬人增加至518萬人。外國人的占比由2006年的20%上升至2011年的27%，增加了轉(zhuǎn)售組屋的需求，導(dǎo)致轉(zhuǎn)售組屋價(jià)格迅速上漲。2006年第一季度至2011年第一季度，HDB轉(zhuǎn)售價(jià)格指數(shù)年均上漲11%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于2000年第一季度至2006年第一季度年均復(fù)合增長率-1%的水平。第三，人為壓低土地收購價(jià)格的方式遭遇到土地所有者的抵觸，2007年國會將土地收購的補(bǔ)償固定在全部市場價(jià)值水平，土地收購的成本大幅上升。組屋的售價(jià)也只能隨之水漲船高。2007年新加坡廢除法定日期后，私人住宅價(jià)格指數(shù)迅速增長。這意味著未來新增人口將不得不面對更加高的住房成本。

新加坡私人住宅價(jià)格指數(shù)(2009年Q1=100)

新加坡的高補(bǔ)貼、強(qiáng)制消費(fèi)的住房模式并非沒有代價(jià)。在住房方面的過度支出擠出其他消費(fèi)，影響居民退休養(yǎng)老。盡管政府后來放松了對中央公積金(簡稱CPF)的管制，CPF可以用于私人住房、醫(yī)療等用途，居民還是面臨較強(qiáng)的流動(dòng)性約束，很難將CPF內(nèi)的資金提取出來用來消費(fèi)。居民將CPF內(nèi)的資金提取出來以購買住房，消耗了最終用于退休的資金數(shù)量。

放眼全球看，從國際經(jīng)驗(yàn)上看，強(qiáng)調(diào)“居者有其屋”的政策大體上都會遇到財(cái)政危機(jī)或金融危機(jī)。過度強(qiáng)調(diào)所有人都能擁有住房，要不就是通過大量財(cái)政補(bǔ)貼，要不就是給購房者增加金融杠桿，福利分房制度的瓦解與美國次貸危機(jī)就是兩個(gè)典型的教訓(xùn)。

中國應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)新加坡的住房制度嗎?

中國并非沒有學(xué)習(xí)新加坡的組屋模式，上世紀(jì)90年代開始推行的經(jīng)濟(jì)適用房其實(shí)就是以新加坡為榜樣。國家通過財(cái)政補(bǔ)貼和土地劃撥的方式建房，降低生產(chǎn)成本。經(jīng)濟(jì)適用房銷售給低收入群體，一段時(shí)間把中等收入群體納入進(jìn)來。經(jīng)濟(jì)適用房滿足5年條件之后可以上市交易，變成商品房。

但中國的經(jīng)濟(jì)適用房制度最終走向失敗，原因很簡單：一方面，低收入群體的收入能力仍然無法支撐已經(jīng)補(bǔ)貼過的房價(jià)，經(jīng)濟(jì)適用房只能銷售給中等收入甚至高收入群體，使補(bǔ)貼發(fā)生了轉(zhuǎn)移，反而加劇了社會的不平等;另一方面，經(jīng)濟(jì)適用房的土地出讓收入和開發(fā)利潤與商品房相比都少了很多，地方政府與開發(fā)商都不愿意增加投入。第三，中國處于人口快速城鎮(zhèn)化的階段，大量流動(dòng)人口使任何封閉的補(bǔ)貼模式無法有效實(shí)行下去，補(bǔ)貼的公平性受到挑戰(zhàn)。

世界上并沒有完美的、一勞永逸的住房制度。“好”的住房制度核心在于對需求的響應(yīng)能力。我們要立足于中國當(dāng)前及未來的住房問題，結(jié)合中國經(jīng)濟(jì)增長、城市化、人口老齡化等特點(diǎn)，科學(xué)、前瞻地制定適合中國的房地產(chǎn)基礎(chǔ)性制度，不能簡單照搬他人一定階段的“成功經(jīng)驗(yàn)”。

中國住房從政府主導(dǎo)建房分房的泥潭中走出來，通過市場化的手段激發(fā)全社會的積極性，才能在短短20年內(nèi)解決了住房短缺的問題。今天住房的主要矛盾更多是無戶籍流動(dòng)人口、低收入人口住房不可支付的問題。房改二十年，中國取得了全球較高的住房自有率水平，但忽視了租賃市場的發(fā)展。大城市年輕人找不到合適的租賃之所，不得不背負(fù)較高的購房壓力。這些問題隨著房價(jià)的上漲變得更加嚴(yán)峻，處理不好，容易演化為嚴(yán)重的社會矛盾。

在這些方面，政府為特定人群提供住房保障的職責(zé)不可或缺，但也要以史為鑒，找到適合自己的道路。

當(dāng)前，中央提出“多主體供給，多渠道保障，租購并舉”的住房制度，更加強(qiáng)調(diào)的是“住有所居”，強(qiáng)調(diào)補(bǔ)足租賃市場發(fā)展滯后的短板。通過增加有效租賃供給、規(guī)范租賃市場秩序、保護(hù)租賃主體的法律權(quán)利，讓租賃成為真正的居住方式。這是對福利分房制度和經(jīng)濟(jì)適用房制度失敗教訓(xùn)充分反思后形成的認(rèn)知，是符合中國住房發(fā)展階段的認(rèn)知。

值得注意的是，發(fā)展租賃市場也并不是政府完全包攬，而是要發(fā)揮政府與市場的合力。政府通過土地、金融、稅收等支持，激發(fā)市場的活力，由專業(yè)的開發(fā)、運(yùn)營和服務(wù)商提供規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的運(yùn)營，共同打造“住有所居”的住房圖景。

本文來源：貝殼研究院，作者：許小樂