推廣運用PPP模式，讓政府、社會(huì )資本和公眾共同受益，成為新常態(tài)下我省穩增長(cháng)保態(tài)勢破解資本瓶頸之舉，也是加快轉變政府職能、提升政府治理能力的一次體制機制變革。目前，河南省PPP項目推進(jìn)工作走在全國前列。為推動(dòng)PPP模式健康有序深入進(jìn)行，本報從今天起在一版開(kāi)設“PPP模式的河南探索”專(zhuān)欄，挑選我省優(yōu)秀PPP項目作為樣本，逐一進(jìn)行分析報道，以期為政府、社會(huì )資本以及金融機構在實(shí)際運作中提供思路。

5月23日下午，洛陽(yáng)市新街跨洛河大橋的施工現場(chǎng)人來(lái)車(chē)往，熱火朝天。“我們要趕在汛期來(lái)臨之前建好全部18個(gè)拱洞，不然會(huì )耽誤整個(gè)工期。”該項目總監理工程師張玉崢說(shuō)，目前工程施工進(jìn)度已經(jīng)超過(guò)50%，建設資金每月都會(huì )按時(shí)撥付，保證了工程快速推進(jìn)。

該工程2015年6月底開(kāi)始施工，預計2017年4月完工迎接洛陽(yáng)牡丹文化節。新街跨洛河大橋和九都路東段、濱河南路三個(gè)工程，同屬于洛陽(yáng)市市政道橋工程與社會(huì )資本合作模式項目（以下簡(jiǎn)稱(chēng)洛陽(yáng)道橋PPP項目）。該項目是洛陽(yáng)市第一個(gè)PPP項目，采用政府付費機制，項目期限17年。期限屆滿(mǎn)后，項目公司無(wú)償將洛陽(yáng)道橋PPP項目移交給政府。2015年11月，洛陽(yáng)道橋PPP項目入選財政部示范案例。

洛陽(yáng)道橋PPP項目是怎樣順利落地的？

重點(diǎn)：要做一個(gè)完整的預設方案

在洛陽(yáng)市PPP項目辦公室有關(guān)負責人看來(lái)，項目順利落地的重點(diǎn)，是他們做了一個(gè)非常完整的預設方案。“我們預先設定了運作模式的方案，在方案中把重要環(huán)節可能遇到的問(wèn)題都做了充分的準備。”

首先需要確定哪些項目適用于PPP模式。經(jīng)過(guò)討論和測試，最終確定：在操作過(guò)程中，政府對適用于PPP項目的工程必須有“可控性”。市政道橋項目建設投資7億多元，加上運營(yíng)收費后近13億元，這樣的規模對洛陽(yáng)市政府來(lái)說(shuō)是“可控的”；另外，路橋項目是政府比較熟悉的，從技術(shù)、審核、審批等方面來(lái)說(shuō)都更加“可控”。

具體操作上，政府方面也做了充分的準備工作。洛陽(yáng)市PPP項目辦公室相關(guān)負責人總結道，他們對照著(zhù)財政部2014年發(fā)布的113號文件，把政府方面需要注意的問(wèn)題，哪些需要立刻協(xié)調解決，哪些需要在實(shí)施過(guò)程中協(xié)調解決，都提前做好了方案，做到心中有數。他說(shuō)，在選擇社會(huì )資本之前，這些問(wèn)題和方案都需報到政府層面，加以明確，以解決未來(lái)合作中存在的潛在問(wèn)題。

他們按照預設方案反復進(jìn)行了“市場(chǎng)模擬推演”，并做出了財務(wù)模型。他們做出的財務(wù)模型，清晰地顯示出政府應承擔的未來(lái)還款進(jìn)度。事實(shí)證明，后來(lái)進(jìn)行融資時(shí)，金融機構非常重視和認可財務(wù)模型明細表。

如何選定社會(huì )資本

在PPP模式中，如何選擇社會(huì )資本至關(guān)重要。

按照《PPP項目政府采購管理辦法》等相關(guān)法律、法規的規定，選擇社會(huì )資本有五種方式，洛陽(yáng)道橋PPP項目最終確定了采用公開(kāi)招標方式選擇社會(huì )資本，除了項目本身符合采用公開(kāi)招標方式采購的要求外，“主要考慮到PPP模式下直接施工的應用要求。”洛陽(yáng)市另一位較早參與PPP項目運作的政府官員說(shuō)，這就要求社會(huì )資本必須具備相應的施工資質(zhì)和施工能力。

此外，洛陽(yáng)道橋PPP項目主要包括投資、建設、運營(yíng)維護三項內容，那么在選擇社會(huì )資本時(shí)更關(guān)注哪一方面的內容呢？

洛陽(yáng)市住建委有關(guān)負責人認為，洛陽(yáng)道橋PPP項目更關(guān)注社會(huì )資本的運營(yíng)維護能力和內容。項目工程建設本身沒(méi)有復雜性，相對運營(yíng)維護來(lái)說(shuō)，很多具有施工資質(zhì)的社會(huì )資本都可以建設，對社會(huì )公眾來(lái)說(shuō)，更看重的是能夠保證后續市政道橋公共服務(wù)的安全性和可用性，運營(yíng)維護對洛陽(yáng)道橋PPP項目來(lái)說(shuō)更為關(guān)鍵，更能體現物有所值的機理。

社會(huì )資本進(jìn)入后，隨即提出了竣工結算與投標報價(jià)有差額以及如何分擔不可抗力風(fēng)險的問(wèn)題。經(jīng)過(guò)綜合考慮，這兩個(gè)問(wèn)題都有了明確的解決方案。而洛陽(yáng)道橋PPP項目的購買(mǎi)服務(wù)費則納入財政跨年度預算與中長(cháng)期財政規劃，進(jìn)一步穩定了社會(huì )資本的信心。

明晰責任分擔

針對洛陽(yáng)道橋PPP項目的風(fēng)險承擔、責任分擔以及能力相適應等方面的問(wèn)題，洛陽(yáng)市PPP項目方設計了這樣的方案：項目的立項、規劃設計、環(huán)評、可行性研究等前期事項統一由政府來(lái)做，道路拆遷由區政府來(lái)做，而項目的建設、投資、運營(yíng)、后續管理經(jīng)營(yíng)則由社會(huì )資本來(lái)做。

這樣做的理由是，項目前期的規劃設計、環(huán)評、可行性研究等很多是不可控的，如果交給社會(huì )資本去做，可能遇到很多困難。而在拆遷方面，涉及到安置，也可能出現很多糾紛，而且現有的財政體制下征地拆遷是區級政府的事情，所以仍舊交給區政府去做。

運營(yíng)維護內容如何界定也是政府和社會(huì )資本談判的重點(diǎn)。雙方分歧在于：現有其他道橋如道路保潔等運營(yíng)維護內容，實(shí)際是由住建委下屬的事業(yè)單位承擔；而交通設施的維修維護等專(zhuān)業(yè)事情是由交通管理部門(mén)主管的，這兩個(gè)內容是否交與社會(huì )資本和項目公司來(lái)實(shí)際承擔呢？

經(jīng)過(guò)多次部門(mén)聯(lián)合會(huì )議討論，最終確認洛陽(yáng)道橋PPP項目的運營(yíng)維護內容應是與其相關(guān)的所有運營(yíng)維護內容。這樣就劃分了責任，避免了政府與項目公司存在工作內容的交叉。

PPP模式帶來(lái)的改變

回頭總結道橋PPP項目落地的經(jīng)驗，洛陽(yáng)市PPP項目辦公室有關(guān)負責人由衷地說(shuō)：“對于PPP項目，政府不能盲目地一發(fā)標、一掛網(wǎng)、一發(fā)布就完了，而是要做很多瑣碎的工作，只有這樣才能奠定后續成功的基礎。”

不僅如此，運作PPP模式給洛陽(yáng)市政府帶來(lái)最深的感受是，政府職能轉變了，以前既是“運動(dòng)員”又是“裁判員”，現在只扮演“裁判員”。改變了過(guò)去重投資、輕運營(yíng)的傾向，引導政府把更多的精力放到規劃引導和監管服務(wù)上。“以前建設公共設施是政府一次性投入，現在變成分期購買(mǎi)企業(yè)服務(wù)。”專(zhuān)業(yè)的人做專(zhuān)業(yè)的事，最終受益的是老百姓。

對于社會(huì )資本來(lái)說(shuō)，參與公共基礎設施建設，這種PPP模式帶來(lái)的利潤較薄，但較穩定。洛陽(yáng)道橋PPP項目的中標企業(yè)洛陽(yáng)市政集團負責人張寒認為，企業(yè)賺快錢(qián)大錢(qián)的暴利時(shí)期早已過(guò)去，在經(jīng)濟下行的背景下，PPP模式給企業(yè)帶來(lái)了新的發(fā)展契機，迫使企業(yè)提升內在管理水平，向長(cháng)期穩健的方向發(fā)展。

財政部PPP中心專(zhuān)家徐向東：洛陽(yáng)道橋PPP項目能順利快速落地，有三個(gè)突出特點(diǎn)，即有一套完整的發(fā)起報告，預先進(jìn)行了市場(chǎng)推演，制作出簡(jiǎn)單明了的財務(wù)模型。這三個(gè)特點(diǎn)在不同方面和階段都對項目的成功落地起到了巨大的作用。同時(shí)，洛陽(yáng)PPP項目做得非常規范，他們嚴格按照財政部的操作指南，聘請了專(zhuān)業(yè)的第三方機構，完成了項目的物有所值評價(jià)和財政可承受能力評價(jià)，而認真踏實(shí)做好這兩個(gè)認證十分關(guān)鍵。