距離2014年8月通過(guò)新《預算法》已經(jīng)過(guò)去兩年有余。

距離去年6月公布的《預算法實(shí)施條例》修訂草案也已經(jīng)過(guò)去了15個(gè)月。

對于能夠約束政府行為、規范政府權利的預算法來(lái)說(shuō)，預算法實(shí)施條例何時(shí)到來(lái)?經(jīng)濟觀(guān)察報從財稅部門(mén)、金融機構等多個(gè)渠道獲悉，近期相關(guān)部門(mén)已經(jīng)加快了《預算法實(shí)施條例》的修訂進(jìn)程。“《預算法實(shí)施條例》將在2016年年底之前出臺，最重要的是財政部門(mén)與中國人民銀行之間的國庫‘經(jīng)理、代理’之爭暫時(shí)擱置。在實(shí)際業(yè)務(wù)中，各級人民銀行國庫部門(mén)負責清算工作，但不再對支付的資金進(jìn)行審核，只負責支付結束后的對賬工作。”一位財稅人士告訴經(jīng)濟觀(guān)察報。

據悉，在2016年9月前后，國務(wù)院法制辦召開(kāi)了一次關(guān)于預算法實(shí)施條例的工作會(huì )議，核心議題就是國庫問(wèn)題。“在國庫的問(wèn)題上，新預算法已經(jīng)定下的就全部按照新預算法來(lái)實(shí)施，對于有爭議的問(wèn)題，操作層面的細節能達成一致的就寫(xiě)進(jìn)條例，暫時(shí)達不成一致、分歧特別大的，盡量不涉及。”一位知情人士告訴經(jīng)濟觀(guān)察報。

社科院財經(jīng)戰略研究院研究員楊志勇對經(jīng)濟觀(guān)察報表示，雖然預算改革是最先開(kāi)始的，但是預算改革的完成涉及眾多問(wèn)題，牽涉到的不僅是經(jīng)濟問(wèn)題，這還需要與全面深化改革來(lái)同步完成；預算法實(shí)施條例是預算改革很重要的一個(gè)環(huán)節。

“對于國庫的‘經(jīng)理‘與‘代理’之爭，應該關(guān)注是什么樣的國庫管理制度有利于公共服務(wù)的提供，最有利于財政資金效率的最大化。”楊志勇向經(jīng)濟觀(guān)察報記者強調。

起源

財政與央行國庫之爭，首先就是“經(jīng)理”與“代理”的爭執。

一位金融國庫部門(mén)的人士告訴經(jīng)濟觀(guān)察報記者，從“代理”的角度來(lái)說(shuō)，人民銀行純粹是辦理事物的職責，財政部給予什么指令，按照指令執行，是一個(gè)服務(wù)者的角色。“經(jīng)理”具有管理的意思，內涵比代理更廣，職責權利更大，經(jīng)理就是對每一筆業(yè)務(wù)具有監督權。舉例來(lái)說(shuō)，如果是“代理”，那么財政部要給地方撥款，指令到人民銀行，就要直接辦理，沒(méi)有質(zhì)疑的權利。但是“經(jīng)理”有監督權，接到財政部指令后，看這筆業(yè)務(wù)，有沒(méi)有問(wèn)題，是不是合規、合法，人民銀行認為違規或者違法，可以不撥付。這也是爭議的焦點(diǎn)所在。

1983年9月，國務(wù)院決定中國人民銀行專(zhuān)門(mén)行使國家中央銀行的職能，此前頒布的《中央金庫條例》一直明確人民銀行“代理”國庫，央行獨立后，1985年國務(wù)院頒布《國家金庫條例》，將人民銀行由“代理”國庫改為“經(jīng)理”國庫，央行的職能被加強。

此后，雖然國務(wù)院又頒布了《國家預算管理條例》，要求各級國庫庫款的支配權屬于同級財政部門(mén)，但并未提及央行與國庫的關(guān)系。直到1994年時(shí)，《預算法》才明文提出中央國庫由中國人民銀行“經(jīng)理”，但相應也規定，各級財政部門(mén)享有對國庫存款的支配權。為此，財政部于2000年成立國庫司，其中一條職責就是組織擬訂國庫管理制度。

財政部財政科學(xué)研究所副所長(cháng)王朝才介紹，改革開(kāi)放之前，中國人民銀行歸財政部管轄，屬于財政部的一個(gè)司，當時(shí)的財政部沒(méi)有國庫司這樣專(zhuān)門(mén)管理國庫的司局。

“財政部是在2000年前后成立國庫司，在此之前，國庫業(yè)務(wù)都是在中國人民銀行辦理。”一名財稅官員對經(jīng)濟觀(guān)察報表示。

國庫最基本的職責是負責辦理國家預算資金的收入和支出。從1985年起，央行就以法規的形式被確定了經(jīng)理國庫的基本職責。

2001年，國務(wù)院設立國庫單一賬戶(hù)，將財政收入逐漸納入國庫，開(kāi)始試點(diǎn)國庫集中收付，減少財政收入撥付環(huán)節，加快資金到位。2006年實(shí)現了中央國庫現金定點(diǎn)定量存放商業(yè)銀行，實(shí)現保值增值。

2002年央行對撥款的監督變成只對憑證票面內容的審賬，2014年預算法修訂之際，財政與央行的國庫之爭也越來(lái)查核對，國庫對款項的內容沒(méi)有拒付權利。實(shí)際操作中，經(jīng)理職責已經(jīng)變成實(shí)質(zhì)意義上的代理。國庫決策中心由央行轉向了財政部門(mén)。

國庫研究專(zhuān)家、中國財政科學(xué)研究院外國財政研究室副主任馬洪范介紹，2011年國庫集中支付流程大體是，財政審核完會(huì )發(fā)出國庫支付令，支付令給人民銀行和商業(yè)銀行，商業(yè)銀行墊付，最后清算，支付過(guò)程由央行進(jìn)行監控。“從責權利相統一和對等的角度來(lái)看，國庫資金一旦出現問(wèn)題，肯定是追究財政的問(wèn)題，財政擔負著(zhù)不可推卸的責任。反過(guò)來(lái)也就是界定了國庫的管理主導肯定是財政部門(mén)。”馬洪范對經(jīng)濟觀(guān)察報記者說(shuō)。

一位知情人士告訴經(jīng)濟觀(guān)察報，2014年預算法修訂的時(shí)候，也在協(xié)調國庫爭執。2014年8月表決通過(guò)的預算法修正案，維持了現行《預算法》關(guān)于“央行經(jīng)理國庫”的表述，同時(shí)也保留了“國庫的支配權屬于各級財政部門(mén)”這一句。“經(jīng)理國庫得到維續，是全國人大支持的結果，在2014年當時(shí)全國人大關(guān)于國庫代理還是經(jīng)理研究了三種方案：一是維持現狀，二是取消經(jīng)理國庫，提不提代理再議論，三是完全由國務(wù)院來(lái)確定。”上述知情人士告訴記者。

預算法修訂結束之后僅僅一個(gè)月。

2014年9月11日，中國人民銀行國庫局組織召開(kāi)了以“學(xué)習貫徹新預算法提高經(jīng)理國庫水平”為主題的學(xué)術(shù)研討會(huì )，人民銀行副行長(cháng)潘功勝出席會(huì )議并發(fā)表講話(huà)，研究局局長(cháng)陸磊以及長(cháng)期關(guān)注并積極參與預算法修訂工作有關(guān)專(zhuān)家學(xué)者參加了研討會(huì )。

與會(huì )專(zhuān)家學(xué)者一致認為，新《預算法》中有關(guān)國庫管理條款規定是新法最顯著(zhù)的亮點(diǎn)之一。央行經(jīng)理國庫體制的核心在于職責分工與權力制衡。國庫部門(mén)在辦理預算資金收支過(guò)程中實(shí)施實(shí)時(shí)、逐筆、適度的國庫事中監督，可以作為人大監督和審計監督的有益補充，確保國庫資金安全。同時(shí)，這一制度安排也有利于增強財政政策與貨幣政策的協(xié)調性。

雖然在2014年的《預算法》修訂中維持了央行經(jīng)理國庫，同時(shí)也保留了“國庫的支配權屬于各級財政部門(mén)”這一句。這也意味著(zhù)在預算法沒(méi)有決定下來(lái)的爭執也就繼續延伸到了預算法實(shí)施條例。

老的預算法是經(jīng)理國庫，新的預算法重申了經(jīng)理國庫。而且更具體了一些明確的規定。法學(xué)界相關(guān)人士認為進(jìn)步不是很大。

2016年9月6日下午，國務(wù)院法制辦副主任袁曙宏赴財政部、人民銀行進(jìn)行《預算法實(shí)施條例》修訂立法調研，重點(diǎn)了解國庫管理情況。

財政部是財政部副部長(cháng)張少春、部長(cháng)助理戴柏華陪同，央行則是人民銀行副行長(cháng)陳雨露陪同。

袁曙宏觀(guān)看了中央財政國庫集中支付業(yè)務(wù)流程演示和中央財政預算執行動(dòng)態(tài)監控演示以及人民銀行國庫業(yè)務(wù)處理演示，聽(tīng)取了財政部、人民銀行對《預算法實(shí)施條例》修訂有關(guān)國庫管理問(wèn)題的意見(jiàn)。“現在國務(wù)院以及國務(wù)院法制辦對《預算法實(shí)施條例》的基本態(tài)度是，按照2014年預算法來(lái)操作。”上述國庫部門(mén)人士表示。

新預算法規定政府的收支全部通過(guò)國庫辦理。在以前乃至現在有很多財政專(zhuān)戶(hù)，被稱(chēng)為第二國庫。更多精彩內容，請點(diǎn)擊http://t.kanshangjie.com/r4

上述知情人士告訴經(jīng)濟觀(guān)察報記者，國務(wù)院法制辦表示，在國庫的問(wèn)題上，新預算法已經(jīng)定下的就全部按照新預算法來(lái)實(shí)施，對于有爭議的問(wèn)題，操作層面的細節能達成一致的就寫(xiě)進(jìn)條例，暫時(shí)達不成一致、分歧特別大的，盡量不涉及。