地方政府提供航線(xiàn)補貼，應該從過(guò)往“航空公司的風(fēng)險轉嫁方”的尷尬境地向帶動(dòng)航空公司共同長(cháng)期培育航線(xiàn)轉變，不能為盲目增開(kāi)航線(xiàn)埋單。

關(guān)于航線(xiàn)補貼的爭論由來(lái)已久，但是這幾年的矛頭主要指向由二三線(xiàn)城市開(kāi)通的遠程國際航線(xiàn)上。

支持的一方認為，航線(xiàn)補貼是國際慣例，地方政府在航線(xiàn)培育階段提供資金支持無(wú)可厚非，這樣做既方便了人們的出行，也有助于提升城市的國際化水平，吸引投資和游客，拉動(dòng)地方經(jīng)濟。

但是反對的聲音也同樣尖銳，持這種觀(guān)點(diǎn)的人認為巨額的補貼不過(guò)是將大量的中國游客送出去消費，對于本地經(jīng)濟的“反哺”作用十分有限，地方政府熱衷于開(kāi)通國際航線(xiàn)不過(guò)是為了政績(jì)，更重要的是，地方政府在制定航線(xiàn)補貼標準時(shí)“無(wú)規可依”，具有一定的隨意性，補貼一旦結束之后，航線(xiàn)面臨停飛的可能，這也意味著(zhù)之前的航線(xiàn)補貼都會(huì )打水漂。

從2016年開(kāi)始，陸續就有國際航線(xiàn)停飛的消息，當年9月份，捷星航空停飛了從武漢出發(fā)前往澳大利亞黃金海岸的直飛航班，然后在短短一個(gè)月內，漢莎航空宣布停飛沈陽(yáng)往返法蘭克福的航線(xiàn)，而英國航空宣布停飛經(jīng)營(yíng)三年之久的從成都往返倫敦的國際航線(xiàn)，給出的理由是“不具有商業(yè)可行性”。但是，外界普遍認為，這是因為航線(xiàn)的補貼期一般都為3年，補貼期結束后，客源依然不夠理想，出于成本的考慮，航線(xiàn)也被迫停運。到2017年，美聯(lián)航取消了從杭州和西安前往舊金山的航線(xiàn)，原因是上座率不足。

去年4月份，國航的總會(huì )計師肖烽接受采訪(fǎng)的時(shí)候表示，“2015年由于油價(jià)低，大家能夠承受，但今年如果油價(jià)到50美元左右或以上，能不能持續下去，很難說(shuō)，而且我們國家的預算法執行也越來(lái)越嚴格，地方財政大規模補貼航空公司開(kāi)國際航線(xiàn)，財政面對的壓力也會(huì )越來(lái)越大。”

目前，國際布倫特原油價(jià)格已經(jīng)上漲到65美元以上，航空公司和政府雙方都會(huì )承受不小的壓力。

“從目前二線(xiàn)城市運營(yíng)洲際航線(xiàn)的實(shí)際情況觀(guān)察，若沒(méi)有政府補貼的因素，航空公司很難實(shí)現盈利。甚至即便有了政府補貼，航空公司依然需要面臨較大的運營(yíng)風(fēng)險，中國的遠程航線(xiàn)補貼更多是將中國人送出去旅游，對于本地經(jīng)濟發(fā)展的帶動(dòng)難言有實(shí)質(zhì)意義。”民航資源網(wǎng)專(zhuān)欄作者羅之瑜表示。

“之前有一種說(shuō)法是一條國際航線(xiàn)對地方經(jīng)濟的貢獻相當于3條國內航線(xiàn)，但是這種說(shuō)法是值得商榷的，因為國外是通過(guò)補貼吸引游客進(jìn)來(lái)消費，但是中國是相反的，通過(guò)補貼將游客送往國外消費。”民航研究機構開(kāi)銳咨詢(xún)合伙人周榮告訴界面新聞。

政府這只有形的手

在推動(dòng)民航業(yè)發(fā)展上，政府這只“有形的手”可謂功不可沒(méi)，出境游客數量屢創(chuàng )新高，2017年有望突破1.4億人次，而且通過(guò)一輪輪的航權談判讓中國的航空公司飛往世界更多角落，洲際航線(xiàn)開(kāi)通的速度也達到有史以來(lái)最快，很多國外的航空公司意識到中國市場(chǎng)的潛力之后也是不請自來(lái)。

根據亞太航空研究中心(CAPA)的數據，2007年-2013年，中國航空公司開(kāi)通的洲際航線(xiàn)是24條，但是在2014年到2018年，短短五年時(shí)間，中國航空公司開(kāi)通的洲際航線(xiàn)數量達到78個(gè)，數量翻了兩番多。不僅三大航在加快國際市場(chǎng)布局，包括海航旗下的天津航空和祥鵬航空，四川航空、廈門(mén)航空這樣的中型航空公司也都想分一杯羹。

在政府的助攻下，各大航空公司都加快了國際航線(xiàn)的布局，無(wú)論是在購買(mǎi)寬體機，還是在航線(xiàn)合作方面都表現得尤為積極，但是受限于北京、上海和廣州這三座樞紐機場(chǎng)的航權以及航班時(shí)刻資源的限制，各大航空公司于是乎都瞄準了二三線(xiàn)城市，這么做一方面是為了占得先機，進(jìn)行戰略布局，畢竟國際航線(xiàn)不是航空公司想什么時(shí)候開(kāi)就什么時(shí)候開(kāi)的，另一方面則是因為這些城市給出的航線(xiàn)補貼實(shí)在是太過(guò)誘人。

廣州白云國際機場(chǎng)新聞發(fā)言人戚耀明在接受界面新聞采訪(fǎng)時(shí)表示，目前的航線(xiàn)補貼主要是在二三線(xiàn)城市開(kāi)通的國際航線(xiàn)，補貼少的每年幾百萬(wàn)，多的每年上千萬(wàn)(最高的超過(guò)一億)，“一座二線(xiàn)城市能夠擁有直飛歐美的航線(xiàn)，無(wú)論是對外宣傳，還是吸引外資都有正面的積極作用。”

從財報上來(lái)看，過(guò)去兩三年，各家上市公司的國際運力增長(cháng)都相當突出，包括中國國航(12.720, 0.54, 4.43%)、東方航空(8.580, 0.33, 4.00%)、南方航空(11.890, 0.72, 6.45%)以及海南航空，在國際航線(xiàn)上的投入同比平均增長(cháng)20%左右，其中海航國際航線(xiàn)的可用座位公里(運力的重要指標)2016年更是激增超過(guò)50%，這導致的結果是地方政府給予的航線(xiàn)補貼也水漲船高。

2016年，包括海航在內的四大航空公司的凈利潤總和達到195.15億元，比2015年同比增長(cháng)7.1%，但是這些利潤當中，航線(xiàn)補貼就高達32.13億元，比2015年同比上漲31.3%，換句話(huà)說(shuō)，這些上市公司漂亮的財報背后是一部分并沒(méi)有搭乘國際航班的納稅人交給政府的稅費被用于扶持這些航空公司走向國際，這也是航線(xiàn)補貼一個(gè)頗具爭議的點(diǎn)。

作為中國最大的廉價(jià)航空公司，春秋航空(38.900, 0.11, 0.28%)2016年歸屬于上市公司股東的凈利潤為9.5億元，但是獲得的航線(xiàn)補貼就超過(guò)6.6億元，公司去年上半年獲得的航線(xiàn)補貼就超過(guò)5.1億元，因為補貼占利潤比例過(guò)高，它甚至還被證監會(huì )質(zhì)疑“盈利能力嚴重依賴(lài)于政府補貼和航線(xiàn)”。

從表面上來(lái)看，中國的航空公司在拓展國際航線(xiàn)，進(jìn)軍國際市場(chǎng)方面高歌猛進(jìn)，一番熱鬧景象，但是硬幣也有另一面，因為出境游增速已經(jīng)開(kāi)始放緩，這也導致市場(chǎng)競爭變得異常激烈，國有三大航國際航線(xiàn)的客公里收益(運輸一名客人賺取的收益)都出現了不同程度的下滑，而海航國際航線(xiàn)去年上半年的客座率同比下滑了5.8個(gè)百分點(diǎn)。

盡管?chē)H航線(xiàn)的收益還在持續下滑，但是這并沒(méi)有打擊一些航空公司進(jìn)軍二三線(xiàn)市場(chǎng)的信心，部分原因是這些地方政府的巨額補貼可以彌補航線(xiàn)自身的虧損。

根據民航局官網(wǎng)上公布的信息，2018年，海航將會(huì )開(kāi)通十余條新的國際航線(xiàn)，而天津航空將會(huì )開(kāi)通從重慶出發(fā)，經(jīng)停南京和鄭州前往莫斯科、墨爾本和悉尼等航線(xiàn)，而四川航空將會(huì )陸續開(kāi)通前往特拉維夫、波士頓、哥本哈根和開(kāi)羅等地的洲際航線(xiàn)。

補貼上千萬(wàn)是家常便飯

在航線(xiàn)補貼方面，各個(gè)地方政府推出的政策都不太一樣，但基本上是按照經(jīng)濟實(shí)力量力而為。

從經(jīng)濟實(shí)力上看，深圳雖然是屬于一線(xiàn)城市，但是其航空業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟實(shí)力嚴重不對稱(chēng)，主要原因在于深圳旁邊已經(jīng)有香港和廣州這兩個(gè)超級樞紐，后者航線(xiàn)網(wǎng)絡(luò )四通八達，因此國際航線(xiàn)發(fā)力時(shí)間晚，在2016年之前，深圳甚至沒(méi)有一條洲際航線(xiàn)，但是從2016年開(kāi)始，當深圳機場(chǎng)(8.900, 0.15, 1.71%)的地位升為“國際樞紐機場(chǎng)”后，更多的國際航線(xiàn)才水到渠成，而深圳市政府為了開(kāi)通更多遠程航線(xiàn)，也是不惜斥巨資進(jìn)行補貼。

根據界面新聞?dòng)浾攉@得的一份深圳市政府2016年年底通過(guò)的關(guān)于航線(xiàn)補貼的文件，其中規定，若航空公司開(kāi)通以深圳機場(chǎng)為出境地，定期直航洲際和阿拉伯半島地區客運新航點(diǎn)，持續運營(yíng)時(shí)間滿(mǎn)一年，且期內每周出港航班達到2班(含)以上，首年資助標準為：至大洋洲、阿拉伯半島地區航點(diǎn)8000萬(wàn)元;至歐洲、北美、非洲航點(diǎn)1億元。第二年資助標準為首年度的75%，第三年資助標準為首年度的50%。該政策從2017年開(kāi)始生效。

根據民航局官網(wǎng)上公布的信息，2018年，海航將會(huì )開(kāi)通多條從深圳前往歐美地區的國際航線(xiàn)，包括奧斯陸、維也納、特拉維夫、蘇黎世、布魯塞爾、都柏林、溫哥華等目的地，加上剛開(kāi)通不久的深圳-凱恩斯航線(xiàn)，簡(jiǎn)單計算一下可以得知，僅僅是開(kāi)通上述8條航線(xiàn)，海航在3年時(shí)間里可以從深圳市政府手上拿到多達17.55億元的航線(xiàn)補貼收入。

盡管中國國航旗下的深圳航空才是深圳機場(chǎng)的基地航空公司，但是在遠程航線(xiàn)方面，海航才是它最親密的合作伙伴之一，雙方已經(jīng)達成戰略合作，在“十三五”計劃期間，基本形成年均“1+2”(1條洲際航線(xiàn)+2條亞洲航線(xiàn))的國際航線(xiàn)開(kāi)航模式。

除了深圳，成都、重慶、長(cháng)沙、鄭州、武漢、昆明等地都野心勃勃，都想要通過(guò)開(kāi)通國際航線(xiàn)的方式來(lái)提升城市的國際化水平，但是大多沒(méi)有向社會(huì )公開(kāi)具體的航線(xiàn)補貼規定，只給出了一些數字，也正是因為政策不夠透明，讓航空公司有比較大的要價(jià)空間和議價(jià)權，而至于到底補貼了多少，效果如何以及未來(lái)能否長(cháng)期運營(yíng)下去，只有航空公司自己心里清楚。

比如長(cháng)沙，2014年長(cháng)沙開(kāi)通首條洲際航線(xiàn)，是由南航執飛的廣州經(jīng)停長(cháng)沙前往法蘭克福，為此湖南省和長(cháng)沙市都在財政上給予了大力的支持。根據長(cháng)沙市財政局去年11月20日發(fā)布的公告，去年上半年，湖南省、長(cháng)沙市兩級政府專(zhuān)門(mén)為重大國際航線(xiàn)撥付補貼資金達到11855.5萬(wàn)元，其中廣州-長(cháng)沙-法蘭克福航線(xiàn)補貼額多達6835.5萬(wàn)元、長(cháng)沙-悉尼航線(xiàn)補貼額4316萬(wàn)元。

青島也是一個(gè)典型的例子。根據青島市公布的2017年市級專(zhuān)項資金預算安排情況表，前往法蘭克福、舊金山、溫哥華、墨爾本四條洲際航線(xiàn)獲得補貼資金4.97億元，其中海航旗下的首都航空2016年開(kāi)通的前往墨爾本航線(xiàn)獲得的補貼高達1.386億元。

另外，不少地方政府雖然沒(méi)有公開(kāi)補貼的細則，但是專(zhuān)門(mén)為促進(jìn)民航業(yè)的發(fā)展安排了專(zhuān)項基金，比如福州在“十三五”期間每年都會(huì )安排2億元的專(zhuān)項基金，鄭州去年安排5.2億元資金，珠海安排1億元，南寧安排9000萬(wàn)等等。

“資本是逐利的，航空公司也是一樣，賺錢(qián)的航線(xiàn)多飛，不賺錢(qián)的航線(xiàn)就少飛，廣州也有補貼，補貼期一般也只有一年，針對的也是國際遠程航線(xiàn)，跟某些城市比起來(lái)，我們的補貼只有他們的1/10，而衡量補貼是否成功的關(guān)鍵就是補貼結束之后，航空公司能否自負盈虧，繼續經(jīng)營(yíng)。”戚耀明說(shuō)。

根據廣州市交通委員會(huì )2017年的部門(mén)預算，白云機場(chǎng)(14.580, 0.01, 0.07%)國際客貨運航線(xiàn)補貼分別為4000萬(wàn)元，而南航因為新開(kāi)從廣州出發(fā)的國際直達航線(xiàn)被給予補貼資金達到2.68億元。

北上廣三座國際航空樞紐中，上海對于國際航線(xiàn)也有補貼優(yōu)惠。根據上海市財政局2016年年底發(fā)布的《上海航空樞紐建設專(zhuān)項扶持資金管理辦法》的通知，對新辟中遠程國際航線(xiàn)、復航和加密中遠程國際航線(xiàn)、航班實(shí)施補貼，新開(kāi)一條國際航線(xiàn)補貼3000萬(wàn)元。

補貼的目的和手段

在各種官方的文件中，伴隨航線(xiàn)補貼一起出現的高頻詞語(yǔ)是“城市形象”、“國際化水平”、“航空樞紐”等，但是這些都很難通過(guò)具體數字來(lái)作證航線(xiàn)補貼的實(shí)際效果。

在中國民航大學(xué)教授李曉津看來(lái)，航線(xiàn)補貼帶來(lái)的直接效果是推動(dòng)機場(chǎng)周邊的土地增值，進(jìn)而為當地政府創(chuàng )造更多的財政收入，除此之外，還能發(fā)展符合當地特色的臨空產(chǎn)業(yè)，“全國喊著(zhù)要發(fā)展臨空產(chǎn)業(yè)的機場(chǎng)有60多個(gè)，但是真正做起來(lái)的只有20多個(gè)。”

誠然，國際航線(xiàn)補貼有這樣那樣的好處，引起各個(gè)二三線(xiàn)城市爭相攀比，但主要的爭議在于，航線(xiàn)補貼的機制是否科學(xué)合理，否則一旦市場(chǎng)培育不如預期順利，那么后果將會(huì )由地方財政，實(shí)際上也是廣大納稅人來(lái)承擔，于是當英國航空宣布停飛“成都-倫敦”航線(xiàn)后，眾人便唏噓不已，開(kāi)始懷疑巨額補貼的必要性。

“國際航線(xiàn)現在要不要補貼，肯定是需要的，但是補貼的金額核算機制存在很多爭議，最近一些航線(xiàn)停了，大家于是開(kāi)始討論，有些地方政府補不起，要不要補，另一方面像深圳、杭州和南京這樣財力雄厚的城市，應不應該補。”李曉津說(shuō)。

2014年，開(kāi)銳在《中國民航報》上撰文稱(chēng)，政府應該從過(guò)往“航空公司的風(fēng)險轉嫁方”的尷尬境地向帶動(dòng)航空公司共同長(cháng)期培育航線(xiàn)轉變。在本地及周邊地區客流發(fā)展較為成熟時(shí)，以增量補貼等方式推動(dòng)航空公司實(shí)施更積極的營(yíng)銷(xiāo)與經(jīng)營(yíng)措施，不再為盲目增開(kāi)航線(xiàn)埋單，航線(xiàn)引進(jìn)應該“重精不重多”。

在周榮看來(lái)，目前各大城市的航線(xiàn)補貼政策還是不夠規范，“目前的補貼都是單環(huán)節的，而且僅僅是針對供給側，針對航空公司，針對某一條航線(xiàn)，而航線(xiàn)補貼不應該單單聚焦到航空公司，需要一整套系統性的補貼政策設計，需要將旅行社、票務(wù)代理等機構也囊括進(jìn)來(lái)，這樣才能使得供給和需求平衡，使得補貼具有可持續性。”周榮說(shuō)。

戚耀明向界面新聞介紹稱(chēng)，2016年，芬蘭航空開(kāi)通從廣州直飛往返赫爾辛基的航線(xiàn)時(shí)，廣州市政府給了一些航線(xiàn)補貼，而且補貼期也只有一年。“我們投入了一些市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)的費用，和芬航一起進(jìn)行聯(lián)合營(yíng)銷(xiāo)，推廣目的地，這樣做是授人以漁，而不是簡(jiǎn)單的授人以魚(yú)。”

目前，無(wú)論是民航局、財政部還是發(fā)改委，都沒(méi)有針對航線(xiàn)補貼制定一個(gè)指導性意見(jiàn)，只有個(gè)別政府在對航線(xiàn)補貼金額進(jìn)行測算工作。2017年，深圳交通運輸委員會(huì )就針對國際航線(xiàn)補貼，委托中國民航科學(xué)研究院進(jìn)行測算。

李曉津教授向界面新聞?dòng)浾呓榻B美國的EAS計劃，全稱(chēng)是“基本航空服務(wù)(Essential Air Service)，同樣是通過(guò)補貼的方式，吸引運營(yíng)商為那些偏遠地區的社區(比如阿拉斯加)提供服務(wù)，通常都是短途旅行，承運人是通過(guò)招標確定，承運人按照協(xié)議的要求執行相應的航班就能享受到政府補貼。

在李曉津看來(lái)，美國的EAS計劃雖然主要是針對短途運輸，但是通過(guò)招標的方式將補貼控制在比較合理的水平，對于國內的航線(xiàn)補貼有一定的借鑒意義，政府相當于是采購公共服務(wù)。

補貼的副作用

運營(yíng)國際航線(xiàn)離不開(kāi)寬體機，然而，這兩年，運營(yíng)寬體機的中國航空公司數量增勢迅猛，已經(jīng)從2014年上半年的6家增加到現在的13家，如果沒(méi)有特殊情況，這一數字在2020年前將增至至少19家。中國市場(chǎng)上的遠程航空公司數量可能比東北亞或東南亞地區都多。

那這么多寬體飛機應該從哪里飛，又該飛向何處?

在周榮看來(lái)，航空公司開(kāi)通航線(xiàn)都是利潤導向，考慮到一條長(cháng)途國際航線(xiàn)需要2-3年的培育期，短期內無(wú)法盈利，因此可能會(huì )出現哪個(gè)地方補貼高就去哪里飛的情況，“某種意義上，這是一種短期性的逐利行為，但是這種行為肯定是不可持續的。”

也正是因為這樣，當補貼期到了之后，航空公司發(fā)現無(wú)法自負盈虧而選擇撤出時(shí)，損失最大的并不是航空公司，因為他們可以將飛機挪個(gè)地方，用于其他航線(xiàn)，到頭來(lái)浪費的是地方財政。如果沒(méi)有一套科學(xué)嚴謹的補貼機制，很難說(shuō)政府的資金都用在了刀刃上。

在專(zhuān)欄作者羅之瑜看來(lái)，從2016年開(kāi)始，因為中澳簽訂“開(kāi)放天空協(xié)議”，中國開(kāi)通多條二線(xiàn)城市至澳洲航線(xiàn)，背后很多都有地方政府補貼的身影，這也因此加劇了中澳航線(xiàn)上的競爭。

比如補貼“重鎮”深圳，從2016年開(kāi)始運營(yíng)首條前往悉尼的洲際航線(xiàn)之后，多家航空公司都開(kāi)通了從深圳前往澳大利亞的航線(xiàn)，包括南航開(kāi)通前往墨爾本，海航開(kāi)通前往布里斯班，去年12月底開(kāi)通前往凱恩斯的航線(xiàn)。

“隨著(zhù)中澳航線(xiàn)航空公司之間投放不斷增長(cháng)，航空公司客座率均不同程度下降。2016年，南航運輸旅客最多，東航客座率最高。除了東航、南航客座率保持穩定之外，其他航空公司客座率均難達到80%。”羅之瑜表示。

2015年，中國赴澳大利亞旅客達到102萬(wàn)人次，同比增長(cháng)21.9%，2016年達到120萬(wàn)人次，同比增長(cháng)17.2%， 2017年1-9月達到103萬(wàn)人次，同比增長(cháng)12.65%，增速在不斷放緩，但是另一方面，中澳的航線(xiàn)卻越開(kāi)越多，競爭也將會(huì )越來(lái)越激烈，從長(cháng)遠來(lái)看，這些航線(xiàn)的盈利性不禁令人擔憂(yōu)。

不僅是中澳航線(xiàn)，從二線(xiàn)城市直飛美國的航線(xiàn)客座率也受到挑戰。以美聯(lián)航取消不久的杭州往返舊金山航線(xiàn)為例，根據飛常準的數據，這條航線(xiàn)2016年的平均客座率只有60%左右，秋冬淡季的時(shí)候甚至不足50%，而季節性明顯的西安-舊金山航線(xiàn)在淡季時(shí)上座率有時(shí)候也不足60%。

過(guò)去兩年，有不少二三線(xiàn)城市都開(kāi)通了直飛美國的跨洋航班，比如廈門(mén)航空開(kāi)通福州前往紐約、廈門(mén)前往洛杉磯，海航開(kāi)通成都直飛紐約、重慶直飛紐約和洛杉磯的航班，這樣做固然方便了這些城市及其周?chē)貐^的旅客，但是也影響了從一線(xiàn)城市出發(fā)的客流量，受此影響，部分航空公司也不得不做出一些調整。比如，海航在去年9月份就發(fā)布通知，取消了一部分從北京和上海出發(fā)前往歐美的航班。