生育政策的歷史變遷

新中國成立之初，美國國務(wù)卿艾奇遜把中國發(fā)生革命歸因于人口太多難以養活，對此毛澤東駁斥道：“世間一切事物中，人是第一個(gè)可寶貴的。”他認為生產(chǎn)力的發(fā)展受到生產(chǎn)關(guān)系的制約，倡導解放生產(chǎn)關(guān)系會(huì )推動(dòng)生產(chǎn)力的發(fā)展，最終解決“人口問(wèn)題”。

但在計劃經(jīng)濟體制下，特別是在面臨供應配給壓力時(shí)，龐大的人口規模很容易被當成發(fā)展的負擔而非優(yōu)勢。隨著(zhù)政治和經(jīng)濟形勢的演變，中國的人口思想和政策也在不斷改變。

自1949～1954年，在毛澤東的人口觀(guān)和保護婦女健康的宗旨下，生育政策體現在對節育進(jìn)行限制，包括嚴格限制機關(guān)部隊婦女墮胎，嚴格限定絕育手術(shù)和人工流產(chǎn)的條件，要求節育藥具銷(xiāo)售報備，禁止生產(chǎn)和進(jìn)口避孕用具和藥物。1953年年底，劉少奇主持召開(kāi)座談會(huì )，明確節育的方針，放松之前限制節育的措施。雖然毛澤東在1957年曾主張提倡節育，但在1958年則提倡破除“人多了不得了，地少了不得了”的迷信，指出“人口十億也不怕”，節育活動(dòng)中止。到1962年，在周恩來(lái)的再次倡導下，節育活動(dòng)再度興起；20世紀60年代城市出生率有所降低，但農村仍然維持著(zhù)高出生率。

1971年7月8日，國務(wù)院批轉《關(guān)于做好計劃生育工作的報告》，首次把控制人口增長(cháng)納入國民經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展計劃，之后的政策體現為“晚稀少”，即提倡晚婚晚育，拉長(cháng)生育間隔，只生兩個(gè)孩子。1971～1979年，中國生育率從5.81直線(xiàn)下降到接近更替水平的2.75，但之后中國的生育政策并未放松，而是轉變?yōu)楦訃绤柕?ldquo;一胎化”。

1978年，導彈專(zhuān)家宋健在歐洲接受人口控制論后回國，與一些理工學(xué)者進(jìn)行人口預測并提出“一胎化”方案。1980年2月，新華社公布了宋健等人的《中國人口百年預測報告》。該報告聲稱(chēng)，如果生育趨勢不變，中國人口到2050年將達到40億，引起震動(dòng)。時(shí)任總理華國鋒提出：“要普遍提倡一對夫婦只生育一個(gè)孩子，以便把人口增長(cháng)率盡快控制住，爭取全國總人口在本世紀末不超過(guò)12億。”

1980年9月25日，《中共中央關(guān)于控制我國人口增長(cháng)問(wèn)題致全體共產(chǎn)黨員、共青團員的公開(kāi)信》發(fā)表，確定了“一胎化”基調。該政策最終穩定下來(lái)的規定是：除部分少數民族外，城鎮家庭普遍只可以生育一個(gè)孩子，而在大部分省區，農村家庭在第一個(gè)孩子為女孩時(shí)可生育二孩。

1982年，中共十二大確定計劃生育為基本國策，但在嚴厲的生育限制政策下，生育率并未延續之前的下降趨勢，而是出現反彈并在20世紀80年代徘徊在更替水平以上，這背后是平均生育年齡的大幅提前。有學(xué)者認為，這是因為嚴厲政策的恐慌引發(fā)不少年輕女性搶生。實(shí)際上，當年人口學(xué)界確實(shí)有人提議在20年內采取一切措施確保人口進(jìn)入負增長(cháng)，建議每隔5年實(shí)行一個(gè)“無(wú)嬰年”。

到20世紀90年代初，中國的生育率降至更替水平以下，但計劃生育工作更趨嚴厲，要求一把手對人口與計劃生育問(wèn)題不僅要親自抓，而且要負總責。1990～1999年，中國年出生人口急劇萎縮40%以上。2002年3月10日，時(shí)任國家主席江澤民在中央人口資源環(huán)境工作座談會(huì )上強調：“人口問(wèn)題是制約可持續發(fā)展的首要問(wèn)題，是影響經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展的關(guān)鍵因素。”穩定低生育率水平成為人口與計劃生育工作的重點(diǎn)。

2001年12月29日，《中華人民共和國人口與計劃生育法》公布，并于2002年9月1日起施行，計劃生育政策上升為國家法律。盡管2000年人口普查中抽樣調查的原始數據顯示總和生育率已經(jīng)降到1.23的超低水平，但計劃生育部門(mén)以漏報嚴重為由，把大幅調高后的生育率1.8作為人口政策的基本依據。

2003年12月10日，時(shí)任國家總理溫家寶在哈佛大學(xué)發(fā)表演講提道：“不管多么小的問(wèn)題，只要乘以13億，那就成為很大很大的問(wèn)題；不管多么可觀(guān)的財力、物力，只要除以13億，那就成為很低很低的人均水平。”2004年3月10日，時(shí)任國家主席胡錦濤指出：“未來(lái)幾十年人口總量仍將持續增加，勞動(dòng)就業(yè)的壓力越來(lái)越大。提高人口素質(zhì)的任務(wù)十分艱巨，人口老齡化問(wèn)題日益突出。資源緊缺的矛盾日益突出，一些關(guān)系國計民生的礦產(chǎn)資源特別是石油嚴重短缺。”

2006年12月17日，《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面加強人口和計劃生育工作統籌解決人口問(wèn)題的決定》發(fā)布，提出千方百計穩定低生育水平，到“十一五”期末，全國人口總量要控制在13.6億人以?xún)?；?020年，人口總量要控制在14.5億人左右，總和生育率穩定在更替水平以下。文件強調必須堅持計劃生育基本國策和穩定現行生育政策不動(dòng)搖，黨政一把手親自抓、負總責不動(dòng)搖。

2013年11月，十八屆三中全會(huì )通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出：“堅持計劃生育的基本國策，啟動(dòng)實(shí)施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個(gè)孩子的政策，逐步調整完善生育政策，促進(jìn)人口長(cháng)期均衡發(fā)展。”

獨生子女政策的終止

近年來(lái)隨著(zhù)互聯(lián)網(wǎng)，特別是社交網(wǎng)站的迅速發(fā)展，各種批評計劃生育的文章頻繁出現在各類(lèi)社交媒體上。我和其他學(xué)者的研究成果與政策建議吸引了很多人的關(guān)注。我和我的合作者黃文政、李建新，出版了《中國人可以多生！》，這是當時(shí)中國大陸出版的直接指出獨生子女政策存在不合理性的第一本書(shū)（Lianget.al，2012）。2014年以后，主流媒體和學(xué)術(shù)界大多已經(jīng)改變了過(guò)去認為人口多的慣性思維，贊同應該廢除獨生子女政策。社會(huì )各界的呼吁促使中國政府于2015年，停止了實(shí)行了30多年的一胎政策。

2015年10月29日發(fā)布的中共十八屆五中全會(huì )公報提出：“促進(jìn)人口均衡發(fā)展，堅持計劃生育的基本國策，完善人口發(fā)展戰略，全面實(shí)施一對夫婦可生育兩個(gè)孩子政策，積極開(kāi)展應對人口老齡化行動(dòng)。”

2015年12月31日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實(shí)施全面兩孩政策改革完善計劃生育服務(wù)管理的決定》，強調：“實(shí)施全面兩孩政策、改革完善計劃生育服務(wù)管理，是促進(jìn)人口長(cháng)期均衡發(fā)展的重大舉措，有利于優(yōu)化人口結構，增加勞動(dòng)力供給，減緩人口老齡化壓力；有利于促進(jìn)經(jīng)濟社會(huì )持續健康發(fā)展，實(shí)現全面建成小康社會(huì )的奮斗目標；有利于更好地落實(shí)計劃生育基本國策，促進(jìn)家庭幸福與社會(huì )和諧。各級黨委和政府要充分認識實(shí)施全面兩孩政策、改革完善計劃生育服務(wù)管理的重要性，增強責任感和使命感，用法治的思維、創(chuàng )新的精神和務(wù)實(shí)的作風(fēng)，不斷探索新形勢下落實(shí)計劃生育基本國策的體制機制和方式方法，使計劃生育成為惠及億萬(wàn)家庭的甜蜜事業(yè)。”

這是長(cháng)期以來(lái)，中央綱領(lǐng)性文件有關(guān)人口政策的表述中，第一次把“促進(jìn)人口均衡發(fā)展”而非“堅持計劃生育基本國策”置于段落之首。這種順序的調換表明，人口的均衡發(fā)展才是人口政策的目標，而計劃生育只是實(shí)現這個(gè)目標的手段。

特別值得注意的是，十八大以來(lái)，中央各種綱領(lǐng)性文件已經(jīng)摒棄“人口多、底子薄”等隱含人口控制思想的各種表述，即不再狹隘地看待人口與土地、資源、環(huán)境、經(jīng)濟的關(guān)系，這與過(guò)去30多年來(lái)的政策性文件形成鮮明反差。

2017年1月25日，國務(wù)院發(fā)布《國家人口發(fā)展規劃（2016～2030年）》。該規劃提出的主要目標是，總和生育率逐步提升并穩定在適度水平，2020年全國總人口將達到14.2億人左右，2030年將達到14.5億人左右。此前的人口規劃只是給出人口總量不得逾越的控制目標，而這次規劃則是確定人口總量要達到的預期目標。上述差異反映了決策者已經(jīng)否定了人口越少越好的思路，而且認為目前生育率過(guò)低，需要提升。這體現了以人為本的理念和確保我國人口均衡發(fā)展的決心。

新一代領(lǐng)導人也在各種場(chǎng)合一再強調中國眾多人口的優(yōu)勢，并表達對低生育率的擔憂(yōu)。比如，2016年9月4日，二十國集團（G20）領(lǐng)導人第十一次峰會(huì )在杭州開(kāi)幕。習近平主席在開(kāi)幕辭中強調：“主要經(jīng)濟體先后進(jìn)入老齡化社會(huì )，人口增長(cháng)率下降，給各國經(jīng)濟社會(huì )帶來(lái)壓力。”這個(gè)表述，明確把老齡化和人口增長(cháng)率下降看成各國經(jīng)濟社會(huì )的壓力，這反映了對低生育率各種后果的憂(yōu)慮。又如，2017年3月25日，李克強總理在出席澳大利亞華僑華人舉行的歡迎晚宴上致辭說(shuō)：“盡管面對國際不穩定不確定因素增加等困難和挑戰，但中國發(fā)展回旋余地大，特別是我們有13億多人口，受過(guò)高等教育和擁有專(zhuān)業(yè)技能的人才眾多，這是巨大的人力資源優(yōu)勢。”這些表述反映了人口觀(guān)念的逐步轉變。

低生育率陷阱

由于長(cháng)期計劃生育政策的宣傳，中國人口太多的觀(guān)念已根深蒂固，加上中國是世界上人口最多的國家，很多人想當然地認為中國人特別能生孩子。但實(shí)際上，所有留存下來(lái)的民族都擁有頑強的生育文化。中國地域遼闊，歷史悠久，不同部落融合匯聚才成就了統一的華夏民族，之后社會(huì )經(jīng)濟結構相對穩定，農業(yè)發(fā)達，這些都是促進(jìn)繁衍生息和人口增長(cháng)的有利因素。在過(guò)去兩千多年中，除戰亂時(shí)代外，中國人口占世界的比例通常都在20%以上。

近代以來(lái)，中國人口增長(cháng)速度遠低于世界平均水平。中國人口占世界人口的比例從1820年的36.6%，降到1900年的25.6%，再降到1950年的21.8%。這期間，中國戰亂頻發(fā)、內憂(yōu)外患，與其他國家相比，當時(shí)的整體環(huán)境顯然不利于休養生息。而西方在經(jīng)歷了工業(yè)革命后，醫療衛生條件的改善大幅降低了死亡率，導致人口增長(cháng)遠快于其他地區，這一趨勢直到兩次世界大戰才得以逆轉；1820～1900年，再到1950年，歐洲裔人口占世界人口的比例從22.6%升至33%，再降至29.6%；歐洲裔人口占世界人口的比例在第一次世界大戰前夕的1913年一度達到33.9%，如果再包括拉丁美洲則達到38.4%。

很多人以為，中華人民共和國成立后的前30年生育太多導致人口增長(cháng)過(guò)快。但實(shí)際上，中國人口占世界人口的比例在1950年、1980年、2015年分別為21.8%、22.1%、18.7%。從1950年到1980年，中國人口所占比例僅上升0.3個(gè)百分點(diǎn)，而從1980年到2015年則下降了3.4個(gè)百分點(diǎn)；后30多年下降速度是前30年上升速度的10倍。此外，前30年中國人口的增長(cháng)速度只是快于曾經(jīng)歷人口暴漲的美國、日本和東歐國家，卻遠遠慢于幾乎所有發(fā)展中國家。況且，前30年微幅增長(cháng)的主要原因之一還是中國人均預期壽命從40歲左右增長(cháng)到66歲。實(shí)際上，雖然中國2015年的13.75億人是1950年5.52億的2.49倍，但2015年出生的1655萬(wàn)人要遠遠低于1950～1954年平均每年出生的2100多萬(wàn)人。如果中國人均預期壽命一直維持在20世紀50年代的水平，中國現在的總人口甚至可能低于20世紀50年代初期的水平。

過(guò)去30多年來(lái)，中國年出生人口整體大幅萎縮。根據2010年人口普查數據，80后、90后、00后的人口分別是2.19億、1.88億、1.47億。從80后到00后不到一代人的時(shí)間，出生人口萎縮了33%。盡管全面二孩政策會(huì )帶來(lái)出生人口短暫而有限的堆積反彈，但在此之后，由于處于22～30歲的生育高峰年齡的女性在未來(lái)10年將萎縮40%以上，即便全面放開(kāi)甚至大力鼓勵生育也無(wú)法避免出生人口的斷崖式墜落。

衡量生育水平的一個(gè)最重要指標是總和生育率，即各年齡別生育率的總和，可通俗理解為女性平均生育孩子數（見(jiàn)圖10-11）?？偤蜕侍幱诟嫠揭馕吨?zhù)，孩子的數量與父母輩大致持平。如果總和生育率長(cháng)期低于更替水平，人口總量將不斷衰減。發(fā)達國家的更替水平約為2.05。由于中國的出生男女比例和女孩的死亡率都高于發(fā)達國家，中國的更替水平要更高。根據近年數據估算，中國的更替水平應在2.2左右，即每個(gè)家庭平均需要生育至少2.2個(gè)孩子，才能保持孩子的數量與父母輩相比不衰減。

中國近年來(lái)的總和生育率是多少？國家統計局每年進(jìn)行人口抽樣調查，大約每10年進(jìn)行一次人口普查。盡管抽樣調查可能低估實(shí)際生育率，但由2010年人口普查數據回測可驗證，2001～2010年的10年中，抽樣調查的低估幅度從未超過(guò)10%。2010～2015年，國家統計局各年的抽樣總和生育率分別為1.18、1.04、1.26、1.24、1.27、1.05，平均不到1.20。即便這6年抽樣調查對總和生育率低估了15%，實(shí)際總和生育率平均也不到1.4。這意味著(zhù)每隔一代人，年出生人口將減少36.4%，兩代人將減少超過(guò)60%。

不少人看到身邊的孩子有兄弟姐妹，會(huì )覺(jué)得生育率沒(méi)有數據顯示的那么低。但實(shí)際上，直覺(jué)往往會(huì )誤導人們極大地高估生育率。假想全社會(huì )生一孩、二孩、三孩的家庭各占1/3，家庭平均生育孩子數是2，再考慮1/8不孕不育的比例，平均生育孩子數只有1.75，遠低于更替水平。但在此情況下，每6個(gè)孩子中，來(lái)自一孩、二孩、三孩家庭的孩子分別是1個(gè)、2個(gè)、3個(gè)。在這個(gè)假想的情形下，獨生子女僅占全社會(huì )孩子的1/6，來(lái)自三孩家庭的孩子卻占到一半，給人的感覺(jué)生育率很高，人口會(huì )膨脹，但實(shí)際生育率只有1.75。在2.2的更替水平下，這意味著(zhù)每隔一代人，出生人口減少20.5%。

有人看到很多“超生”的孩子，就覺(jué)得中國生育率仍然很高，其實(shí)這是一種錯誤，甚至一些人口學(xué)家也被這種錯誤蒙蔽，覺(jué)得調查出來(lái)的生育率與直觀(guān)感受不符。但如上所述，即便很少的孩子是獨生子女，一半孩子來(lái)自三孩家庭，生育率仍遠低于更替水平，人口規模最終會(huì )持續衰減。實(shí)際上，當人們感覺(jué)來(lái)自三孩、四孩家庭的孩子非常普遍時(shí)，生育率才剛剛處于更替水平；當人們感覺(jué)來(lái)自二孩家庭的孩子很多時(shí)，生育率已經(jīng)遠低于更替水平了；當人們感覺(jué)到處都是獨生子女時(shí)，生育率則處于極低水平了。因此，需要很多三孩、四孩，甚至五孩、六孩才能彌補一些人的不婚、不孕、不育和很多家庭只生一個(gè)孩子所造成的虧缺。

這也意味著(zhù)，全面二孩政策遠不足以維持人口的正常更替。由于總有部分人不愿或無(wú)法生育，或只想生育一個(gè)孩子，少數人生育大量孩子對維持民族可持續繁衍至關(guān)重要。在一個(gè)正常的社會(huì )中，不同家庭的生育意愿千差萬(wàn)別，意愿生育孩子數可能會(huì )呈現出類(lèi)似如下的分布：6、3、2、2、1、1、0。如果每個(gè)家庭都能夠成功實(shí)現自己的意愿，那么7個(gè)家庭將生育15個(gè)孩子，生育率為2.14，勉強達到更替水平。但在全面二孩政策下，生育數量最多為2、2、2、2、1、1、0。這樣，7個(gè)家庭總共才生育10個(gè)孩子，生育率僅為1.43。就算出生男女性別比趨于正常致使更替水平降至2.15，1.43的生育率也意味著(zhù)每代人減少33.5%，每?jì)纱藴p少55.8%。如果生育率一直處于這個(gè)水平且人均壽命基本穩定，那么總人口將以每50年減少一半的速度衰減。

直觀(guān)高估生育率也許還有心理上的因素。在城市的一胎化政策下，人們傾向于把只生一個(gè)孩子當成常態(tài)，看到兩個(gè)孩子的家庭會(huì )覺(jué)得不正常，看到三個(gè)孩子的家庭甚至會(huì )詫異。這種潛意識反應可能會(huì )強化多孩家庭對生育狀態(tài)判斷的心理沖擊。雖然中國農村的獨生子女也都比西方普遍，但很多人依然相信中國的生育率不低。

在歷史上，中國人并不比世界其他民族更能生孩子，而近幾十年的生育水平更是遠遠低于世界平均水平。實(shí)際上，中國所處的東亞文化圈目前就是全球生育率最低的區域。根據世界銀行和臺灣地區2014年的數據，東亞各地的生育率分別是：朝鮮1.98、越南1.96、泰國1.51、日本1.42、韓國1.21、新加坡1.25、中國香港地區1.23、中國臺灣地區1.07、中國澳門(mén)地區1.24。與此對應，法國1.99、英國1.83、美國1.86、俄羅斯1.70、德國1.39。

這表明，東亞各地的生育率都在更替水平以下，其中華人社會(huì )墊底。通常來(lái)說(shuō)，社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展水平越高，生育率越低。但與中國文化較近，社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展水平不如中國的泰國、越南，其生育率卻分別低于俄羅斯、法國。而中國臺灣地區、中國香港地區、新加坡等華人社會(huì )的生育率都在1.0～1.3，比日本、韓國更低。此外，在有海外華人的國家，華人生育率也普遍低于主流民族。比如，即使排除教育水平的差異，美國的華人生育率也顯著(zhù)低于白人。

為何東亞文化圈的生育率現在全球墊底呢？主要原因可能是，東亞比較注重孩子的教育，這加重了養育孩子的現實(shí)和情感負擔，既增加孩子的學(xué)業(yè)壓力，又使父母無(wú)力養育更多孩子。如果不能給孩子提供好的條件，有些人寧愿不要孩子。此外，西方國家近年生育率沒(méi)有太低可能與非婚孩子比例的增加也有關(guān)系。根據美國人口普查局2012年的數據，美國、法國的非婚出生的孩子分別從1980年的18.4%、11.4%增加到2008年的40.6%、52.6%，英國則從1980年的1.5%增加到2006年的43.7%。在這些國家中，很多女性沒(méi)有結婚卻有自己的孩子。這在東亞則非常罕見(jiàn)，比如2006年日本非婚出生孩子的比例僅為2.1%。