生育政策的歷史變遷

新中國成立之初，美國國務卿艾奇遜把中國發(fā)生革命歸因于人口太多難以養(yǎng)活，對此毛澤東駁斥道：“世間一切事物中，人是第一個可寶貴的。”他認為生產(chǎn)力的發(fā)展受到生產(chǎn)關系的制約，倡導解放生產(chǎn)關系會推動生產(chǎn)力的發(fā)展，最終解決“人口問題”。

但在計劃經(jīng)濟體制下，特別是在面臨供應配給壓力時，龐大的人口規(guī)模很容易被當成發(fā)展的負擔而非優(yōu)勢。隨著政治和經(jīng)濟形勢的演變，中國的人口思想和政策也在不斷改變。

自1949～1954年，在毛澤東的人口觀和保護婦女健康的宗旨下，生育政策體現(xiàn)在對節(jié)育進行限制，包括嚴格限制機關部隊婦女墮胎，嚴格限定絕育手術和人工流產(chǎn)的條件，要求節(jié)育藥具銷售報備，禁止生產(chǎn)和進口避孕用具和藥物。1953年年底，劉少奇主持召開座談會，明確節(jié)育的方針，放松之前限制節(jié)育的措施。雖然毛澤東在1957年曾主張?zhí)岢?jié)育，但在1958年則提倡破除“人多了不得了，地少了不得了”的迷信，指出“人口十億也不怕”，節(jié)育活動中止。到1962年，在周恩來的再次倡導下，節(jié)育活動再度興起；20世紀60年代城市出生率有所降低，但農(nóng)村仍然維持著高出生率。

1971年7月8日，國務院批轉(zhuǎn)《關于做好計劃生育工作的報告》，首次把控制人口增長納入國民經(jīng)濟社會發(fā)展計劃，之后的政策體現(xiàn)為“晚稀少”，即提倡晚婚晚育，拉長生育間隔，只生兩個孩子。1971～1979年，中國生育率從5.81直線下降到接近更替水平的2.75，但之后中國的生育政策并未放松，而是轉(zhuǎn)變?yōu)楦訃绤柕?ldquo;一胎化”。

1978年，導彈專家宋健在歐洲接受人口控制論后回國，與一些理工學者進行人口預測并提出“一胎化”方案。1980年2月，新華社公布了宋健等人的《中國人口百年預測報告》。該報告聲稱，如果生育趨勢不變，中國人口到2050年將達到40億，引起震動。時任總理華國鋒提出：“要普遍提倡一對夫婦只生育一個孩子，以便把人口增長率盡快控制住，爭取全國總?cè)丝谠诒臼兰o末不超過12億。”

1980年9月25日，《中共中央關于控制我國人口增長問題致全體共產(chǎn)黨員、共青團員的公開信》發(fā)表，確定了“一胎化”基調(diào)。該政策最終穩(wěn)定下來的規(guī)定是：除部分少數(shù)民族外，城鎮(zhèn)家庭普遍只可以生育一個孩子，而在大部分省區(qū)，農(nóng)村家庭在第一個孩子為女孩時可生育二孩。

1982年，中共十二大確定計劃生育為基本國策，但在嚴厲的生育限制政策下，生育率并未延續(xù)之前的下降趨勢，而是出現(xiàn)反彈并在20世紀80年代徘徊在更替水平以上，這背后是平均生育年齡的大幅提前。有學者認為，這是因為嚴厲政策的恐慌引發(fā)不少年輕女性搶生。實際上，當年人口學界確實有人提議在20年內(nèi)采取一切措施確保人口進入負增長，建議每隔5年實行一個“無嬰年”。

到20世紀90年代初，中國的生育率降至更替水平以下，但計劃生育工作更趨嚴厲，要求一把手對人口與計劃生育問題不僅要親自抓，而且要負總責。1990～1999年，中國年出生人口急劇萎縮40%以上。2002年3月10日，時任國家主席江澤民在中央人口資源環(huán)境工作座談會上強調(diào)：“人口問題是制約可持續(xù)發(fā)展的首要問題，是影響經(jīng)濟和社會發(fā)展的關鍵因素。”穩(wěn)定低生育率水平成為人口與計劃生育工作的重點。

2001年12月29日，《中華人民共和國人口與計劃生育法》公布，并于2002年9月1日起施行，計劃生育政策上升為國家法律。盡管2000年人口普查中抽樣調(diào)查的原始數(shù)據(jù)顯示總和生育率已經(jīng)降到1.23的超低水平，但計劃生育部門以漏報嚴重為由，把大幅調(diào)高后的生育率1.8作為人口政策的基本依據(jù)。

2003年12月10日，時任國家總理溫家寶在哈佛大學發(fā)表演講提道：“不管多么小的問題，只要乘以13億，那就成為很大很大的問題；不管多么可觀的財力、物力，只要除以13億，那就成為很低很低的人均水平。”2004年3月10日，時任國家主席胡錦濤指出：“未來幾十年人口總量仍將持續(xù)增加，勞動就業(yè)的壓力越來越大。提高人口素質(zhì)的任務十分艱巨，人口老齡化問題日益突出。資源緊缺的矛盾日益突出，一些關系國計民生的礦產(chǎn)資源特別是石油嚴重短缺。”

2006年12月17日，《中共中央國務院關于全面加強人口和計劃生育工作統(tǒng)籌解決人口問題的決定》發(fā)布，提出千方百計穩(wěn)定低生育水平，到“十一五”期末，全國人口總量要控制在13.6億人以內(nèi)；到2020年，人口總量要控制在14.5億人左右，總和生育率穩(wěn)定在更替水平以下。文件強調(diào)必須堅持計劃生育基本國策和穩(wěn)定現(xiàn)行生育政策不動搖，黨政一把手親自抓、負總責不動搖。

2013年11月，十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“堅持計劃生育的基本國策，啟動實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策，逐步調(diào)整完善生育政策，促進人口長期均衡發(fā)展。”

獨生子女政策的終止

近年來隨著互聯(lián)網(wǎng)，特別是社交網(wǎng)站的迅速發(fā)展，各種批評計劃生育的文章頻繁出現(xiàn)在各類社交媒體上。我和其他學者的研究成果與政策建議吸引了很多人的關注。我和我的合作者黃文政、李建新，出版了《中國人可以多生！》，這是當時中國大陸出版的直接指出獨生子女政策存在不合理性的第一本書（Lianget.al，2012）。2014年以后，主流媒體和學術界大多已經(jīng)改變了過去認為人口多的慣性思維，贊同應該廢除獨生子女政策。社會各界的呼吁促使中國政府于2015年，停止了實行了30多年的一胎政策。

2015年10月29日發(fā)布的中共十八屆五中全會公報提出：“促進人口均衡發(fā)展，堅持計劃生育的基本國策，完善人口發(fā)展戰(zhàn)略，全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策，積極開展應對人口老齡化行動。”

2015年12月31日，中共中央、國務院發(fā)布《關于實施全面兩孩政策改革完善計劃生育服務管理的決定》，強調(diào)：“實施全面兩孩政策、改革完善計劃生育服務管理，是促進人口長期均衡發(fā)展的重大舉措，有利于優(yōu)化人口結(jié)構，增加勞動力供給，減緩人口老齡化壓力；有利于促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展，實現(xiàn)全面建成小康社會的奮斗目標；有利于更好地落實計劃生育基本國策，促進家庭幸福與社會和諧。各級黨委和政府要充分認識實施全面兩孩政策、改革完善計劃生育服務管理的重要性，增強責任感和使命感，用法治的思維、創(chuàng)新的精神和務實的作風，不斷探索新形勢下落實計劃生育基本國策的體制機制和方式方法，使計劃生育成為惠及億萬家庭的甜蜜事業(yè)。”

這是長期以來，中央綱領性文件有關人口政策的表述中，第一次把“促進人口均衡發(fā)展”而非“堅持計劃生育基本國策”置于段落之首。這種順序的調(diào)換表明，人口的均衡發(fā)展才是人口政策的目標，而計劃生育只是實現(xiàn)這個目標的手段。

特別值得注意的是，十八大以來，中央各種綱領性文件已經(jīng)摒棄“人口多、底子薄”等隱含人口控制思想的各種表述，即不再狹隘地看待人口與土地、資源、環(huán)境、經(jīng)濟的關系，這與過去30多年來的政策性文件形成鮮明反差。

2017年1月25日，國務院發(fā)布《國家人口發(fā)展規(guī)劃（2016～2030年）》。該規(guī)劃提出的主要目標是，總和生育率逐步提升并穩(wěn)定在適度水平，2020年全國總?cè)丝趯⑦_到14.2億人左右，2030年將達到14.5億人左右。此前的人口規(guī)劃只是給出人口總量不得逾越的控制目標，而這次規(guī)劃則是確定人口總量要達到的預期目標。上述差異反映了決策者已經(jīng)否定了人口越少越好的思路，而且認為目前生育率過低，需要提升。這體現(xiàn)了以人為本的理念和確保我國人口均衡發(fā)展的決心。

新一代領導人也在各種場合一再強調(diào)中國眾多人口的優(yōu)勢，并表達對低生育率的擔憂。比如，2016年9月4日，二十國集團（G20）領導人第十一次峰會在杭州開幕。習近平主席在開幕辭中強調(diào)：“主要經(jīng)濟體先后進入老齡化社會，人口增長率下降，給各國經(jīng)濟社會帶來壓力。”這個表述，明確把老齡化和人口增長率下降看成各國經(jīng)濟社會的壓力，這反映了對低生育率各種后果的憂慮。又如，2017年3月25日，李克強總理在出席澳大利亞華僑華人舉行的歡迎晚宴上致辭說：“盡管面對國際不穩(wěn)定不確定因素增加等困難和挑戰(zhàn)，但中國發(fā)展回旋余地大，特別是我們有13億多人口，受過高等教育和擁有專業(yè)技能的人才眾多，這是巨大的人力資源優(yōu)勢。”這些表述反映了人口觀念的逐步轉(zhuǎn)變。

低生育率陷阱

由于長期計劃生育政策的宣傳，中國人口太多的觀念已根深蒂固，加上中國是世界上人口最多的國家，很多人想當然地認為中國人特別能生孩子。但實際上，所有留存下來的民族都擁有頑強的生育文化。中國地域遼闊，歷史悠久，不同部落融合匯聚才成就了統(tǒng)一的華夏民族，之后社會經(jīng)濟結(jié)構相對穩(wěn)定，農(nóng)業(yè)發(fā)達，這些都是促進繁衍生息和人口增長的有利因素。在過去兩千多年中，除戰(zhàn)亂時代外，中國人口占世界的比例通常都在20%以上。

近代以來，中國人口增長速度遠低于世界平均水平。中國人口占世界人口的比例從1820年的36.6%，降到1900年的25.6%，再降到1950年的21.8%。這期間，中國戰(zhàn)亂頻發(fā)、內(nèi)憂外患，與其他國家相比，當時的整體環(huán)境顯然不利于休養(yǎng)生息。而西方在經(jīng)歷了工業(yè)革命后，醫(yī)療衛(wèi)生條件的改善大幅降低了死亡率，導致人口增長遠快于其他地區(qū)，這一趨勢直到兩次世界大戰(zhàn)才得以逆轉(zhuǎn)；1820～1900年，再到1950年，歐洲裔人口占世界人口的比例從22.6%升至33%，再降至29.6%；歐洲裔人口占世界人口的比例在第一次世界大戰(zhàn)前夕的1913年一度達到33.9%，如果再包括拉丁美洲則達到38.4%。

很多人以為，中華人民共和國成立后的前30年生育太多導致人口增長過快。但實際上，中國人口占世界人口的比例在1950年、1980年、2015年分別為21.8%、22.1%、18.7%。從1950年到1980年，中國人口所占比例僅上升0.3個百分點，而從1980年到2015年則下降了3.4個百分點；后30多年下降速度是前30年上升速度的10倍。此外，前30年中國人口的增長速度只是快于曾經(jīng)歷人口暴漲的美國、日本和東歐國家，卻遠遠慢于幾乎所有發(fā)展中國家。況且，前30年微幅增長的主要原因之一還是中國人均預期壽命從40歲左右增長到66歲。實際上，雖然中國2015年的13.75億人是1950年5.52億的2.49倍，但2015年出生的1655萬人要遠遠低于1950～1954年平均每年出生的2100多萬人。如果中國人均預期壽命一直維持在20世紀50年代的水平，中國現(xiàn)在的總?cè)丝谏踔量赡艿陀?0世紀50年代初期的水平。

過去30多年來，中國年出生人口整體大幅萎縮。根據(jù)2010年人口普查數(shù)據(jù)，80后、90后、00后的人口分別是2.19億、1.88億、1.47億。從80后到00后不到一代人的時間，出生人口萎縮了33%。盡管全面二孩政策會帶來出生人口短暫而有限的堆積反彈，但在此之后，由于處于22～30歲的生育高峰年齡的女性在未來10年將萎縮40%以上，即便全面放開甚至大力鼓勵生育也無法避免出生人口的斷崖式墜落。

衡量生育水平的一個最重要指標是總和生育率，即各年齡別生育率的總和，可通俗理解為女性平均生育孩子數(shù)（見圖10-11）?？偤蜕侍幱诟嫠揭馕吨⒆拥臄?shù)量與父母輩大致持平。如果總和生育率長期低于更替水平，人口總量將不斷衰減。發(fā)達國家的更替水平約為2.05。由于中國的出生男女比例和女孩的死亡率都高于發(fā)達國家，中國的更替水平要更高。根據(jù)近年數(shù)據(jù)估算，中國的更替水平應在2.2左右，即每個家庭平均需要生育至少2.2個孩子，才能保持孩子的數(shù)量與父母輩相比不衰減。

中國近年來的總和生育率是多少？國家統(tǒng)計局每年進行人口抽樣調(diào)查，大約每10年進行一次人口普查。盡管抽樣調(diào)查可能低估實際生育率，但由2010年人口普查數(shù)據(jù)回測可驗證，2001～2010年的10年中，抽樣調(diào)查的低估幅度從未超過10%。2010～2015年，國家統(tǒng)計局各年的抽樣總和生育率分別為1.18、1.04、1.26、1.24、1.27、1.05，平均不到1.20。即便這6年抽樣調(diào)查對總和生育率低估了15%，實際總和生育率平均也不到1.4。這意味著每隔一代人，年出生人口將減少36.4%，兩代人將減少超過60%。

不少人看到身邊的孩子有兄弟姐妹，會覺得生育率沒有數(shù)據(jù)顯示的那么低。但實際上，直覺往往會誤導人們極大地高估生育率。假想全社會生一孩、二孩、三孩的家庭各占1/3，家庭平均生育孩子數(shù)是2，再考慮1/8不孕不育的比例，平均生育孩子數(shù)只有1.75，遠低于更替水平。但在此情況下，每6個孩子中，來自一孩、二孩、三孩家庭的孩子分別是1個、2個、3個。在這個假想的情形下，獨生子女僅占全社會孩子的1/6，來自三孩家庭的孩子卻占到一半，給人的感覺生育率很高，人口會膨脹，但實際生育率只有1.75。在2.2的更替水平下，這意味著每隔一代人，出生人口減少20.5%。

有人看到很多“超生”的孩子，就覺得中國生育率仍然很高，其實這是一種錯誤，甚至一些人口學家也被這種錯誤蒙蔽，覺得調(diào)查出來的生育率與直觀感受不符。但如上所述，即便很少的孩子是獨生子女，一半孩子來自三孩家庭，生育率仍遠低于更替水平，人口規(guī)模最終會持續(xù)衰減。實際上，當人們感覺來自三孩、四孩家庭的孩子非常普遍時，生育率才剛剛處于更替水平；當人們感覺來自二孩家庭的孩子很多時，生育率已經(jīng)遠低于更替水平了；當人們感覺到處都是獨生子女時，生育率則處于極低水平了。因此，需要很多三孩、四孩，甚至五孩、六孩才能彌補一些人的不婚、不孕、不育和很多家庭只生一個孩子所造成的虧缺。

這也意味著，全面二孩政策遠不足以維持人口的正常更替。由于總有部分人不愿或無法生育，或只想生育一個孩子，少數(shù)人生育大量孩子對維持民族可持續(xù)繁衍至關重要。在一個正常的社會中，不同家庭的生育意愿千差萬別，意愿生育孩子數(shù)可能會呈現(xiàn)出類似如下的分布：6、3、2、2、1、1、0。如果每個家庭都能夠成功實現(xiàn)自己的意愿，那么7個家庭將生育15個孩子，生育率為2.14，勉強達到更替水平。但在全面二孩政策下，生育數(shù)量最多為2、2、2、2、1、1、0。這樣，7個家庭總共才生育10個孩子，生育率僅為1.43。就算出生男女性別比趨于正常致使更替水平降至2.15，1.43的生育率也意味著每代人減少33.5%，每兩代人減少55.8%。如果生育率一直處于這個水平且人均壽命基本穩(wěn)定，那么總?cè)丝趯⒁悦?0年減少一半的速度衰減。

直觀高估生育率也許還有心理上的因素。在城市的一胎化政策下，人們傾向于把只生一個孩子當成常態(tài)，看到兩個孩子的家庭會覺得不正常，看到三個孩子的家庭甚至會詫異。這種潛意識反應可能會強化多孩家庭對生育狀態(tài)判斷的心理沖擊。雖然中國農(nóng)村的獨生子女也都比西方普遍，但很多人依然相信中國的生育率不低。

在歷史上，中國人并不比世界其他民族更能生孩子，而近幾十年的生育水平更是遠遠低于世界平均水平。實際上，中國所處的東亞文化圈目前就是全球生育率最低的區(qū)域。根據(jù)世界銀行和臺灣地區(qū)2014年的數(shù)據(jù)，東亞各地的生育率分別是：朝鮮1.98、越南1.96、泰國1.51、日本1.42、韓國1.21、新加坡1.25、中國香港地區(qū)1.23、中國臺灣地區(qū)1.07、中國澳門地區(qū)1.24。與此對應，法國1.99、英國1.83、美國1.86、俄羅斯1.70、德國1.39。

這表明，東亞各地的生育率都在更替水平以下，其中華人社會墊底。通常來說，社會經(jīng)濟發(fā)展水平越高，生育率越低。但與中國文化較近，社會經(jīng)濟發(fā)展水平不如中國的泰國、越南，其生育率卻分別低于俄羅斯、法國。而中國臺灣地區(qū)、中國香港地區(qū)、新加坡等華人社會的生育率都在1.0～1.3，比日本、韓國更低。此外，在有海外華人的國家，華人生育率也普遍低于主流民族。比如，即使排除教育水平的差異，美國的華人生育率也顯著低于白人。

為何東亞文化圈的生育率現(xiàn)在全球墊底呢？主要原因可能是，東亞比較注重孩子的教育，這加重了養(yǎng)育孩子的現(xiàn)實和情感負擔，既增加孩子的學業(yè)壓力，又使父母無力養(yǎng)育更多孩子。如果不能給孩子提供好的條件，有些人寧愿不要孩子。此外，西方國家近年生育率沒有太低可能與非婚孩子比例的增加也有關系。根據(jù)美國人口普查局2012年的數(shù)據(jù)，美國、法國的非婚出生的孩子分別從1980年的18.4%、11.4%增加到2008年的40.6%、52.6%，英國則從1980年的1.5%增加到2006年的43.7%。在這些國家中，很多女性沒有結(jié)婚卻有自己的孩子。這在東亞則非常罕見，比如2006年日本非婚出生孩子的比例僅為2.1%。