改革開(kāi)放過(guò)程中，中國經(jīng)濟快速發(fā)展的原因，有多種解釋。一種強有力的理論是以經(jīng)濟學(xué)家張五常為代表的“地方政府競爭”。地方政府競爭指地方政府為吸引資本、技術(shù)和人才等生產(chǎn)要素而在投資環(huán)境、法律制度、政府效率等方面開(kāi)展的跨區域競爭。張五常將這種制度視為“歷史上最好”的制度，支持者眾多，爭議也非常大。

關(guān)于這個(gè)重要話(huà)題，原子智庫陳興杰獨家對話(huà)復旦大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院院長(cháng)張軍。關(guān)于地方競爭，張軍教授也認為，“沒(méi)有什么因素可以比地方政府之間的競爭更能解釋中國經(jīng)濟的奇跡”。

1. 一場(chǎng)“人類(lèi)最好的制度”公案

原子智庫：張老師好。我們今天要談的話(huà)題是地方政府競爭。很多人是從張五常教授那里知道地方競爭這個(gè)概念。2008年他說(shuō)了一番話(huà)，他認為從縣級競爭這里，他看到中國形成了人類(lèi)歷史上最好的制度。當時(shí)引起很大的爭議。十年過(guò)去，您能否介紹下他這番話(huà)的背景大概是什么樣?

張軍：那年正是2008年，紀念改革開(kāi)放30年。當時(shí)在北京開(kāi)了個(gè)會(huì )，“市場(chǎng)化改革三十年”論壇，請了很多經(jīng)濟學(xué)家，我也去了。張五常第一個(gè)上臺做主旨演講，那時(shí)候他已經(jīng)寫(xiě)了那篇長(cháng)文，里面講了中國經(jīng)濟最精彩的地方，就是縣級政府彼此之間競爭在中國經(jīng)濟發(fā)展中的貢獻和角色。一些在場(chǎng)的與會(huì )者不以為然，有的甚至當場(chǎng)叫板張五常，現場(chǎng)有些火藥味。

原子智庫：長(cháng)三角有什么獨特之處?

張軍：張五常認為，中國經(jīng)濟1990年代以后，發(fā)展機制發(fā)生了很大變化。這種變化體現在長(cháng)三角。不能理解長(cháng)三角崛起，就沒(méi)有辦法理解中國經(jīng)濟。

張五常覺(jué)得，長(cháng)三角最精彩的東西是縣級競爭。土地歸縣管理，地方政府要把土地租給投資者，跟投資者來(lái)分享地租。1994年引入增值稅后，增值稅變成中國的主要稅種。投資有辦廠(chǎng)就有增值稅，增值稅是地方跟中央分享，中央拿75%，地方拿25%，這相當于一個(gè)分成合約的安排。這種安排他覺(jué)得跟他當年60年代寫(xiě)的博士論文討論佃農理論是一個(gè)道理。

張五常說(shuō)，經(jīng)濟學(xué)家一直以來(lái)有個(gè)成見(jiàn)，認為分成制是不大有效率的制度。但張五常認為這個(gè)認識缺乏足夠的經(jīng)驗支持。他苦思冥想，如果分成合約沒(méi)有效率，中國經(jīng)濟上世紀90年代以來(lái)的發(fā)展不可能這么快，所以分成制一定是可以做得到有效率的結果的。他有一天夜突然想起馬歇爾的在《經(jīng)濟學(xué)原理》的一個(gè)腳注，這個(gè)腳注說(shuō)了什么情況下分成合約才會(huì )導致有效率的結果。馬歇爾給出的條件是，當“資本可以為負”的時(shí)候，分成制就可以有很有效率的結果。

那時(shí)張五常還不理解資本為負是什么意思。結合中國案例之后，他突然想明白，地方政府為招商引資，把土地送給開(kāi)發(fā)商，而且把廠(chǎng)房都建好，四通一平、基礎設施都全部做好，這不就變成資本為負嘛?；谶@樣的觀(guān)察，張五常認為中國的經(jīng)驗其實(shí)是滿(mǎn)足了資本為負的條件，所以中國地方政府之間，關(guān)于招商引資的競爭，應該會(huì )帶來(lái)比較好的結果。

北京2008年那次會(huì )議上他就講了這個(gè)理論。我記得他說(shuō)的是，這是我看到的最好的一個(gè)經(jīng)濟制度。當然了，現場(chǎng)很多經(jīng)濟學(xué)家也許不太能接受這個(gè)觀(guān)點(diǎn)，當時(shí)會(huì )議安排我和張維迎在他演講以后評論他的演講。我說(shuō)，可以把這個(gè)“最好的制度”改成“最妙的制度”。

原子智庫：最好的制度和最妙的制度，有什么差別?

張軍：為什么這樣改?你說(shuō)好有價(jià)值判斷，好壞之分，容易引起不同看法。你說(shuō)妙就沒(méi)這么多爭議。只要想明白張五常分析的道理，就覺(jué)得太妙了，太精彩了。我們不經(jīng)意當中通過(guò)分稅制改革，把增值稅作為中央地方分成的稅種，產(chǎn)生了意想不到的有效結果，導致90年代后中國經(jīng)濟反轉。分稅制是關(guān)鍵，需要理解的鑰匙就在這里，所以我覺(jué)得應該叫最妙可能更好。

在張五常教授離開(kāi)會(huì )場(chǎng)之后，吳敬璉教授緊接著(zhù)演講，他順便評論了這件事情。他也不同意張五常的判斷。

吳老認為，這可能是一個(gè)比較糟糕的體制，因為這里面有腐敗和權錢(qián)交易，資源分配上有很多扭曲。張五常持肯定態(tài)度，自90年代形成的中國經(jīng)濟制度對經(jīng)濟發(fā)展應該有相當正面的作用。吳老肯定，這個(gè)制度有相當負面的東西。

其實(shí)直到今天，這可能依然是一個(gè)非常有爭議的話(huà)題。中國的經(jīng)濟制度的功過(guò)該怎么評判?

2. 地方競爭的腐敗和浪費

原子智庫：張五常其實(shí)還說(shuō)過(guò)，這個(gè)最好的制度表面有些砂礫，要把砂礫抹開(kāi)才看得見(jiàn)好。沙礫指的是什么樣?

張軍：我想他可能是說(shuō)，你們不要老看到我們體制當中有這個(gè)問(wèn)題、那個(gè)毛病，其實(shí)那些都是沙子。要多去關(guān)注沙子里面的金子。他認為我看到的是金子。把沙子拿掉做一點(diǎn)修補或者調整，他認為這個(gè)體制對經(jīng)濟發(fā)展的激勵效果還是非常好的，應該保留，而不是推翻重新來(lái)。

原子智庫：地方競爭中的招商引資，難免有以權謀私、腐敗受賄等現象。這恰恰是普通民眾關(guān)心的東西，也是他們認為地方競爭非常雜污的部分。有沒(méi)有辦法消除以權謀私的腐敗現象，讓地方競爭體制更好展現出優(yōu)越的一面?

張軍：理論上說(shuō)我們可以在土地批租過(guò)程中，設計一些防范，減少招商引資過(guò)程中尋租的機會(huì )。但是我們都知道，你要去堵住一個(gè)機會(huì )，其實(shí)要花費巨大的代價(jià)。這個(gè)代價(jià)有沒(méi)有人做過(guò)評估?給定中國的官員治理方式和政治激勵，分享增值稅這樣一個(gè)機制，產(chǎn)生地方政府發(fā)展的動(dòng)力，但也不可避免會(huì )產(chǎn)生腐敗的機會(huì )。

1990年代中后期，地方政府基建項目的腐敗機會(huì )還是相當普遍。按照張五常教授的想法，這個(gè)競爭體制很難得。從國際角度看，大多數國家的地方政府不見(jiàn)得有競爭動(dòng)力，不要輕易扔掉現在這個(gè)體制，但需要改進(jìn)得更好一些。

的確，金子在淘洗過(guò)程中還是有沙子，沙礫能不能清理，這是我們要做的事情。政府治理和經(jīng)濟發(fā)展的階段高度相關(guān)。從理論上講，如果經(jīng)濟的增長(cháng)跟物質(zhì)資本關(guān)聯(lián)越來(lái)越小，而跟技術(shù)，人力資本高度相關(guān)，腐敗的機會(huì )就會(huì )大幅度降低。所謂權錢(qián)交易，拿人力資本去做交易就比較難，拿基建項目相對就比較容易。包括印度在內的很多發(fā)展中國家，在這些領(lǐng)域往往比較容易產(chǎn)生腐敗。中國的反腐一直沒(méi)停過(guò)，當然這不意味著(zhù)我們可以完全消除腐敗的機會(huì )。

我相信，官員腐敗在一定階段還是可以得到很大抑制，這需要長(cháng)期的制度建設，而不是運動(dòng)。我們都知道，很多經(jīng)濟不發(fā)達發(fā)國家腐敗依然很?chē)乐?，使得?jīng)濟增長(cháng)跟腐敗的關(guān)系在統計上變得相當模糊，似乎既不是正相關(guān)也不是負相關(guān)，兩者之間的關(guān)系其實(shí)非常復雜。我想在這個(gè)問(wèn)題上中國的經(jīng)驗并不多見(jiàn)。

原子智庫：除了腐敗受賄，地方競爭還有一個(gè)爭議：地方政府可能會(huì )濫用權力，胡亂作為，建造大量工業(yè)園、產(chǎn)業(yè)園。這些建設后來(lái)被證明是缺乏效率的。如何看待這樣的弊端?

張軍：其實(shí)這跟我們看待經(jīng)濟發(fā)展的參照有關(guān)系。地方政府有上級考核的機制驅動(dòng)，他考慮到個(gè)人職業(yè)生涯和政治前途，一定會(huì )橫向之間產(chǎn)生競爭，我們叫錦標賽。在這過(guò)程中，招商引資是非常重要的手段。

招商引資很大程度要靠稅收競爭，我給你優(yōu)惠稅收政策，土地可以給你比較低價(jià)的租金，甚至可以免收租金，等等。地方政府會(huì )用所謂特惠政策吸引投資者到當地辦廠(chǎng)搞生產(chǎn)。

如果所有地方政府都具有同樣激勵去干同樣的事情，在總量上一定會(huì )出現所謂過(guò)度競爭，也就是搞了太多開(kāi)發(fā)區，太多高新園區，太多優(yōu)惠政策，讓出太多的土地，等等，使得實(shí)際結果可能偏離社會(huì )最優(yōu)的理想水平。

但是，具體到每一地區，投資者不僅僅看優(yōu)惠條件，園區面積，他還看這地方的投資回報，而這又跟政府效率、人才和勞動(dòng)力市場(chǎng)的狀況、還有融資成本、產(chǎn)業(yè)配套情況等等有關(guān)系。如果企業(yè)過(guò)來(lái)內地投資，但它需要的中間品還要到沿海采購，當地缺失供應鏈，這就會(huì )讓投資人沒(méi)有信心。但因為競爭，很多地方政府難免有急功近利的沖動(dòng)，不完全明白營(yíng)商環(huán)境對投資者的重要性。

政府不該僅僅考慮給多少優(yōu)惠，還得看你有沒(méi)有供應鏈在這里。融資怎樣，人才怎樣，如果這些東西不具有相對優(yōu)勢，政府就不能在競爭當中勝出，甚至還可能欠債，無(wú)法吸引到投資者。

中西部地區有一段時(shí)間(亂投資的現象)較明顯，但是我覺(jué)得，有時(shí)候就是這樣，發(fā)現問(wèn)題之后中央政府會(huì )采取一些限制性政策，事情慢慢得到控制。我覺(jué)得，浪費肯定是有的，甚至在一些地方非常嚴重，但應該說(shuō)，因為我們總是有糾正，所以整體上沒(méi)有拖累到我們的經(jīng)濟發(fā)展的程度。

3. 地方官員考核的秘密

原子智庫：在您的著(zhù)作《登頂比賽》這本書(shū)里，談到中國官員任免制度。中央政府會(huì )對地方官員有考核的壓力，要求他們發(fā)展地方經(jīng)濟。這樣的機制是如何形成的?

張軍：我覺(jué)得這個(gè)機制不是改革開(kāi)放或90年代以后引入。它有很長(cháng)的歷史沿革。我覺(jué)得很多事情今天看起來(lái)是否有作用，都不能離開(kāi)早期發(fā)展。中國搞計劃經(jīng)濟的年代也是這樣，集權分權反復折騰，改革開(kāi)放后要搞經(jīng)濟，要推動(dòng)市場(chǎng)化，中央把更多決策權下放給地方政府，地方政府再層層分權，掌握經(jīng)濟資源特別是土地資源的地方政府(通常在縣區這一級)有一定分配資源的權力。中央政府在總量層面上，大體可以看到地方的表現。

中央的組織部門(mén)和有關(guān)部委對各地方經(jīng)濟發(fā)展和官員的情況還是了如指掌。在中央任命、提拔和調配地方官員的政治制度下，經(jīng)濟上的分權很重要，沒(méi)有它，難以形成地方競爭和競賽機制。

原子智庫：地方官員如何看待發(fā)展經(jīng)濟的任務(wù)?

張軍：我相信，絕大部分地方官員都非常在意考核，為官一任，要對當地經(jīng)濟發(fā)展有所貢獻。中國人的文化也是這樣。不僅地方政府，哪怕事業(yè)單位，一個(gè)事業(yè)單位負責人讓他在領(lǐng)導崗位上做一屆兩屆，他也希望有一個(gè)好口碑，同事有不錯的評價(jià)。

地方官員不僅要有口碑，組織部還會(huì )對他們進(jìn)行考核。如果一個(gè)地方官員在一個(gè)地方做了五年八年還沒(méi)被提拔，難免自暴自棄。一些學(xué)者研究后也發(fā)現了這個(gè)現象，縣或市基層政府，如果官員由于年齡、學(xué)歷等自身條件，在晉升道路上處于劣勢，他很可能就傾向于選擇腐敗機會(huì )，這是官場(chǎng)上的情況。

4. 改革開(kāi)放的稅收競爭史

原子智庫：地方競爭有非常重要一塊是稅收競爭，很多人會(huì )認為，地方競爭造成國家稅收流失，你可以評價(jià)一下稅收競爭嗎?

張軍：稅收競爭這詞不是中國人發(fā)明的。在西方發(fā)達國家的經(jīng)濟文獻里出現的，他們也有稅收競爭。改革開(kāi)放特別90年代以后，地方有了橫向的競爭壓力，吸引外資到當地去辦廠(chǎng)創(chuàng )業(yè)，通常情況首先想到的，是給予稅收的優(yōu)惠。這是非常普遍同時(shí)非常標準的特惠政策。

考慮到在發(fā)展或新興市場(chǎng)國家，市場(chǎng)環(huán)境和法律執行力薄弱，不如發(fā)達經(jīng)濟，有各種各樣的準入壁壘，有各種各樣政策障礙和制度扭曲，不容易短時(shí)間里全面改革，所以往往搞些特區或特殊政策的微環(huán)境來(lái)吸引投資，促進(jìn)發(fā)展。這就是普惠制和特惠制的區別。做不到普惠，可以搞特惠制，在這地方搞比較優(yōu)化的投資環(huán)境去吸引投資和產(chǎn)業(yè)落后，慢慢通過(guò)溢出效應，逐步改進(jìn)制度，推動(dòng)經(jīng)濟發(fā)展。

原子智庫：一開(kāi)始地方政府手里的優(yōu)惠措施其實(shí)也不多。

張軍：一開(kāi)始優(yōu)惠政策確實(shí)需要。通常情況下也沒(méi)有錢(qián)來(lái)支持，所以只好在政策上給予稅收優(yōu)惠。中央對地方也有這種做法。當年搞特區時(shí)鄧小平講過(guò)，要錢(qián)是沒(méi)有的，你們要自己闖一條血路，中央給地方的就是政策，這個(gè)政策當中很重要的一部分就是稅收優(yōu)惠。廣東是最典型的例子，廣東成立特區比較早，在分稅制以后交稅也不是很多，因為中央還是有很多稅收支持。中央分稅制以后，每年對一些中西部地區進(jìn)行大規模稅收返還，上海對此一直抱怨。

上海在計劃經(jīng)濟時(shí)代交的稅最多，達到全國六分之一，改革開(kāi)放后上海依然交很多稅。當時(shí)上海能掙錢(qián)，中央一直把上海抓住不放。上海交那么多稅，自己就留一點(diǎn)點(diǎn)。汪道涵80年代在上海當市長(cháng)時(shí)就說(shuō)，上海老百姓生活特別苦，城市基礎設施一塌糊涂，家里沒(méi)有廁所，房子很小，每天早上都是拎著(zhù)木頭馬桶，還要點(diǎn)火燒煤爐，所以上?？諝馕廴疽埠軈柡?。上海的基礎設施為什么沒(méi)有做呢?沒(méi)有錢(qián)，錢(qián)都交到中央來(lái)。分稅制實(shí)施以后，上海的稅也是交大頭，起碼上海25%的增值稅可以留在地方，擴大稅基之后增值稅就會(huì )越來(lái)越多。

90年代以后，稅收競爭其實(shí)是一個(gè)非常有效的手段。當年外資大部分都是香港過(guò)來(lái)的，他們非?？粗羞@個(gè)稅收優(yōu)惠。取消稅收三減兩免后，很多企業(yè)就離開(kāi)了。據說(shuō)英特爾當時(shí)因為沒(méi)了稅收優(yōu)惠離開(kāi)上海，搬到西部。所以說(shuō)，特惠制在中國經(jīng)濟發(fā)展中，還是扮演了非常重要的角色。

中國經(jīng)濟發(fā)展到今天，稅收優(yōu)惠在特殊領(lǐng)域和行業(yè)中偶爾還有，作為產(chǎn)業(yè)政策來(lái)講的話(huà)，可能會(huì )慢慢退出歷史舞臺。我們現在提倡國民待遇，要一視同仁，沒(méi)必要再對外商采取稅收優(yōu)惠，但在某些領(lǐng)域給予稅收優(yōu)惠，還是有必要的。

原子智庫：地方競爭過(guò)程中，除了土地和稅收優(yōu)惠，還有沒(méi)有其他招商引資的手段?

張軍：常用的基本就這些。一般來(lái)講，我覺(jué)得外商們除了關(guān)注特惠政策，還看中當地基礎設施和產(chǎn)業(yè)配套能力。大部分進(jìn)來(lái)的都是加工制造業(yè)，供應鏈和產(chǎn)業(yè)鏈配套很重要，多數企業(yè)早期去廣東，現在去長(cháng)三角，就是因為本土民營(yíng)企業(yè)發(fā)展好，制造業(yè)所需的零部件、中間產(chǎn)品都能夠在當地找到供給方?，F在深圳所謂硬科技產(chǎn)業(yè)需要大量零部件，這些零部件不是從海外來(lái)，而是從深圳周邊縣級市像東莞惠州這樣的地方來(lái)。

長(cháng)三角在計劃經(jīng)濟時(shí)候有很多鄉鎮企業(yè)，他們偷偷利用周末時(shí)間辦廠(chǎng)，請上海的師傅、工程師星期天騎著(zhù)自行車(chē)幫忙。改革開(kāi)放以后，當地鄉鎮企業(yè)很發(fā)達。鄉鎮企業(yè)在90年代基本上都民營(yíng)化，看日本、韓國、美國的公司到長(cháng)三角投資就比較容易。不僅僅是因為優(yōu)惠政策，而且是當地制造業(yè)鏈條非常廣。

原子智庫：在我看來(lái)，近幾年地方競爭變得不再激烈，中央財政部門(mén)要求清理“稅收洼地”。張老師您認為現在中國地方競爭還有沒(méi)有潛力?地方競爭還有沒(méi)有可以做的事情?

張軍：中國經(jīng)濟發(fā)展的模式放到今天看，我覺(jué)得還找不到一個(gè)概念能比地方競爭能夠更好來(lái)刻畫(huà)，來(lái)理解中國經(jīng)濟發(fā)展的基礎。中國很像早期歐洲，每個(gè)城市之間有競爭，整體經(jīng)濟發(fā)展比較快，但在競爭基礎上也會(huì )形成很多合作。過(guò)去競爭是按行政區劃，整個(gè)經(jīng)濟分成一塊一塊的，美國經(jīng)濟學(xué)家在早期把中國經(jīng)濟叫做蜂窩經(jīng)濟。

市場(chǎng)發(fā)展有一個(gè)規律，有時(shí)它需要突破行政的壁壘，在空間上整合。過(guò)去一家公司過(guò)去在一個(gè)地方投資，這地方可能就不希望這個(gè)公司的東西再到另外一個(gè)地方?，F在其實(shí)也沒(méi)關(guān)系，比如汽車(chē)行業(yè)，上海制造業(yè)在江蘇浙江安徽都有投資，行政區劃對它沒(méi)有特別大的限制?，F在空間概念越來(lái)越受關(guān)注，區域一體化、灣區經(jīng)濟等都是空間概念，市場(chǎng)力量大過(guò)政府之手時(shí)，就會(huì )出現空間聚集和超越行政權力的整合的現象。

5. 環(huán)保抑制地方競爭

原子智庫：現在中國地方競爭削弱的因素有哪些，這個(gè)理論還有哪些應用的價(jià)值?

張軍：現在都市圈、城市群這些概念在出現，讓地方經(jīng)濟的合作多過(guò)競爭。但是我覺(jué)得，這依然沒(méi)有改變中國經(jīng)濟發(fā)展中地方競爭的基礎。我舉個(gè)反面的例子吧。

這幾年，中組部加強對地方官員關(guān)于環(huán)保的問(wèn)責制，地方經(jīng)濟發(fā)展再好，環(huán)保不達標，要問(wèn)責地方官員。你可以檢驗，這東西引入以后地方政府行為發(fā)生什么變化。

我們最近做了個(gè)研究，很有趣的是，這東西是2014年引入，引入以后，地方政府制定的地方經(jīng)濟增長(cháng)目標開(kāi)始大幅調低，因為有環(huán)?？己?，所以地方官員得把很多精力放在環(huán)保上，搞環(huán)保就會(huì )限制很多投資，很多投資商不來(lái)，經(jīng)濟增長(cháng)就下來(lái)了，所以最好把增長(cháng)目標要調低。如果把目標像原來(lái)那樣定的話(huà)，是完不成增長(cháng)目標的。

地方上差不多同一時(shí)間開(kāi)兩會(huì )，我們發(fā)現，地方政府工作報告的當年經(jīng)濟增長(cháng)目標，基本都一致調低了，280多個(gè)地級市都這樣干。此外，引入對官員的環(huán)保問(wèn)責制以后，他們不僅調低增長(cháng)目標，而且基本上實(shí)際完成增長(cháng)充分接近這個(gè)目標，而不再超出這個(gè)目標。

從90年代開(kāi)始，地方政府增長(cháng)目標都會(huì )高于全國增長(cháng)目標，比如全國兩會(huì )GDP定的增長(cháng)目標是8%，到各省都會(huì )變成10%，第二地方政府競爭的環(huán)境下，他們會(huì )超額完成目標，很多地方都超額好幾個(gè)百分點(diǎn)，這就是典型的競賽。

現在你會(huì )發(fā)現，第一目標充分調低，第二地方政府不愿超額完成這個(gè)目標，定6.5%就是6.5%，實(shí)際完成的就是接近于這個(gè)目標。如果不是基于競賽原則，他不會(huì )出現這種行為上的改變。

現在考核緯度的指標發(fā)生變化，GDP不像過(guò)去那樣重要，污染防控變得重要，政府官員得考慮污染防控。也就是說(shuō)，在個(gè)人仕途關(guān)心的目標函數里有好多變量，以前最主要的變量是GDP增長(cháng)，現在可能就是環(huán)保，問(wèn)責制底下環(huán)保權重特別大，他的競爭行為就改變了。

本文來(lái)自微信公眾號：原子智庫(ID：AtomThinkTank)，作者：張軍，對話(huà)：陳興杰。